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常纪文:自然资源资产 这一新型物权怎么管?
常纪文

2019-01-07

    近年来,我国对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等体现生态空间概念的自然资源开展了确权登记和资产管理。截至2018年11月,12个省份、32个试点区域共划定自然资源登记单元1191个,确权登记总面积186727平方公里,重点探索了国家公园、湿地、水流等确权登记试点。然而,这项工作虽有来自宪法的最高依据和改革文件的支撑,但仍缺乏基本民事法律直接依据;一些地方的自然资源资产划分过细,长江、黄河等大型河流区域、支流所有权归属不明确……如何管理好自然资源资产这个新型的特殊“物”权,是个值得探讨的话题。

    自然资源统一确权登记试点取得积极进展

    自然资源确权登记和资产管理制度是生态文明制度的主要内容。2016年年底以来,各试点地区以不动产登记工作为基础,开展自然资源确权登记工作。水流、森林、山岭等体现生态空间概念的自然资源,是依托于固定的土地存在甚至变化的,从可操作性的角度看,依托土地这个不动产登记的手段对自然资源开展资产性质的确权登记是可行的。

    在有关部门的创新性努力下,自然资源统一确权登记试点取得积极进展,一些地方的探索可圈可点。以北京市密云区为例,北京市《进一步加强密云水库水源保护工作的意见》指出,以密云水库管理处作为国有土地持有代表,2014年完成库区155米高程范围内土地确权办证工作;同时,对398公里的155米高程线实施定桩工程,便于今后开展水源保护工作。目前正在开展对库滨带、库中岛等难点区域的确权登记,或者在有国家补偿的基础上开展农业种植退出工作。

    在自然资源资产的权利流转方面,一些地方稳妥开展农村土地“三权分置”改革。农村集体土地的分散经营不利于减少农药化肥的使用、生态的整体保护和农民的增收,因此需要流转权利或权能,让自然资源发挥最大的生态和经济效应。以官厅水库及周边湿地公园的建设为例,河北省怀来县通过土地流转来退耕还湿、拆除违章建筑、清退违章鱼塘、栽植合适的植物。目前,水库及周边湿地的水面透出来了,植被正在恢复,入库水质有望稳定在三类并逐渐提升至二类水平,湖岸线也变得更美。

    在自然资源资产的价值实现方面,目前探索出两个途径:一是在产权登记确权的基础上,通过区域的纵向和横向生态保护补偿来实现;二是通过市场化经营、租赁、抵押等方法实现自然资源管护的受益。例如,湖北省鄂州市建立了自然资源资产负债表制度,通过“谁污染、谁补偿、谁保护、谁受益”的正向激励机制,构建起市域内生态保护者与受益者良性互动的多元化补偿机制。通过综合计算,鄂州市梁子湖区2017年获得生态补偿资金5031万元,2018年获得生态补偿资金8286万元,成为生态保护的最大受益者。

    按照党中央的部署,从2018年年底起,我国将在5年内完成对国家公园、自然保护区、各类自然公园等自然保护地和大江大河大湖、重要湿地、国有重点林区、重要草原草甸等自然资源的统一确权登记。

    2017年12月,三江源国有自然资源资产管理局在青海西宁正式挂牌,标志着三江源国有自然资源资产管理体制试点全面启动。张添福摄 光明图片/视觉中国

    自然资源确权登记和资产管理需要解决的问题

    对于未来自然资源确权登记和资产管理需要解决的问题,笔者有以下几点建议:

    一是创设新型的自然资源资产权利类型,体现有法可依。目前的《物权法》调整对象——物,难以涵盖水流、森林、山岭等动态性、空间性的自然资源资产,开展自然资源确权登记缺乏基本民事法律的直接依据,需要在《民法典》相关编章的起草中创设自然资源资产这个新型的特殊“物”权。对于这个“物”,需要在修改《物权法》或者起草《民法典》相关编章时,明确认可其所有权并划分权能,在确保国家和区域生态环境和经济安全的前提下,明确哪些自然资源可以交易、抵押、租赁,或者通过产权来融资。

    二是自然资源资产的划分不宜过细,要体现整体性和相关性。试点中,一些地方的自然资源资产划分很细,这对于建立自然资源资产台账很有必要,但是分部门管理的形式对于山水林田湖草的综合管理未必有利。因此建议加强各类自然资源资产的整合,形成体现生态空间立体概念的大类别资产,以便形成一揽子的自然资源资产管理和生态环境监督体制。

    三是健全分级分类确权登记和管理的体制机制,体现可操作性。目前基本划清了全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,但是对于长江、黄河等大流域内山水林田湖草的一体化确权登记和管护,由中央政府直接行使所有权的区域由国家自然资源确权登记机构直接确权登记,由省级政府直接行使所有权的区域由省级自然资源确权登记机构确权登记,其余的则由地市级人民政府自然资源确权登记机构确权登记——需要强调的是,大型河流存在一级、二级、三级甚至四级支流,必须明确哪些区域或者哪几级支流由哪级政府行使所有权。

    确权登记自然资源必须创新现有物权理论

    自然资源确权登记的对象,如水流、森林、草原等,还应体现空间性和生态功能性的特点。

    确权登记中的自然资源是一个空间的立体概念,具有动态性,与传统物权的客体“物”具有特定性、确定性不同。以河流为例,其水量和水质一直在变化,水道也可能因自然原因而改变;以森林和草原为例,其中的野生动物是移动的,植物蓄积量也在变化,难以量化为一个具体的数值。基于此,要确权登记自然资源,必须对现有的物权理论进行创新,设置新的物权类型,包括生态空间经营权、生态空间租赁权、生态空间经营权的抵押权、生态空间和自然资源收益权、某些类型自然资源的交易权,将生态空间权利予以法定化。

    从制度构建的初心来看,确权登记的自然资源应当具有生态功能,其目的是促进山水林田湖草的一体化保护。对于位置与数量固定的建设土地和矿藏,因为它们不具有生态功能,故建议不纳入自然资源资产登记确权,继续依靠以前的不动产登记方式来实现产权确认。

    与此同时,还应探索建立自然资源产权权能的流转制度。对于集中连片的国有土地,可以将山水林田湖草统一确权登记和管理。例如在密云水库及周边区域,高程155米以下的土地是国有土地或国家租赁、征用的土地,由于集中连片,可以对山水林田湖草进行一体化管理。但是对于一些需要严格保护的生态空间(自然保护区或其他特殊保护区),由于土地产权关系复杂,国有土地中夹杂有历史遗留的集体土地,建议鼓励农民将集体土地经营权让渡给国家,用于生态保护或者规模化林业,通过适度整合土地要素或者按照生态补偿合同约定种植负面清单外的农作物,就可以实现经济和生态效益的最大化。例如,在密云水库和上游地区,高程155米以上的土地是集体土地。集体土地与国有土地相互交叉,如果不进行自然资源产权权能的流转改革,很难开展一体化的自然资源资产管理,也很难保证密云水库的进水水质。在这方面,浙江开化国家公园采取了长期租赁规划区内集体土地的灵活措施,将一些集体自然资源资产纳入国有自然资源资产管理的大盘子,从而实现了对区域生态系统的全覆盖和整体性保护。


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