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王一鸣:40年来中国宏观经济政策的演进与创新
王一鸣

2018-12-14

    改革开放以来,伴随着经济体制改革不断深化和中国经济发展的阶段性变化,宏观经济政策表现出不同的阶段性特征。本文以此为线索,追索中国改革开放40年宏观政策的演进过程,并探讨在新的发展阶段创新和完善宏观政策的有关问题。

    1987年12月召开的中国共产党十一届三中全会开创了中国改革开放和现代化建设新的历史进程。这个历史进程已经持续了40年。贯穿这个历史进程的有两条基本线索,首先是经济体制改革,也就是通过改革开放,建立能够有效提高资源配置效率、推动经济发展的体制机制;其次是探索适合中国国情的发展模式,找到一条实现工业化、现代化的道路。伴随着过去40年的艰辛探索,中国宏观经济政策在实践中发展和完善,宏观经济管理能力不断提高,并逐步形成了有中国特色的宏观经济管理体系。

    1978-1996年:

    抑制经济过热和遏制通货膨胀

    这个阶段宏观经济总量失衡的主要特征是需求膨胀、供给不足。在近20年的时间里,除了少数年份外,大多数年份都面临较为严重的通货膨胀。主要原因是,一方面,从经济体制看,传统计划经济体制效率低下,预算软约束严重,国民经济表现为较为严重的短缺经济。另一方面,从经济发展看,发展水平十分落后,各方面都有强烈的加快发展愿望和投资冲动。这一时期,宏观经济失衡集中表现为经济过热和通货膨胀,先后发生了1985年(CPI上涨9.3%以上)、1988年(CPI上涨18%以上)和1994年(CPI上涨24%以上)3次严重的通货膨胀,宏观调控主要采取从紧的财政和货币政策,以抑制经济过热和遏制通胀。

    以1994年的那次通货膨胀为例。1991年底,中国经济开始走出低谷。1992年初,邓小平发表“南巡讲话”,明确提出社会主义也能搞市场经济,再一次解放了人们的思想。1992年,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,全国掀起新一轮改革和发展浪潮。1992年GDP增速由1991年的9.1%提高到14.2%,全社会固定资产投资由23.8%提高到44.4%,工业增加值由14.4%提高到21.2%。1993年上半年,投资和消费需求迅速扩大,全社会固定资产投资增长61%,其中国有单位增长70.7%,社会消费品零售总额增长21.6%。投资和消费“双膨胀”的直接后果是,货币超发,通货膨胀压力明显加大,1992年M1和M2分别增长35.7%和31.3%,生产资料价格同比上涨40%以上,35个大中城市居民生活费用价格指数上升17.4%。

    为了制止经济状况的进一步恶化,保持经济发展的良好势头,1993年6月下旬,中共中央和国务院印发了《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》,宣布采取16项措施来稳定经济。这一系列加强和改善宏观调控政策的实施,扭转了经济运行中突出矛盾进一步恶化的趋势,稳定了经济局势。

    1993年11月,党的十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确了社会主义市场经济体制的基本框架,随后相继推行了财税、金融、投资、外贸等领域的改革,以社会主义市场经济为基础的新的宏观调控框架初步建立,利率、税率、汇率等经济杠杆的调控作用逐步增强,长期制约经济增长的供给数量“瓶颈”逐步消除,从而总体上结束了“短缺”时代,国内市场由卖方市场向买方市场转换。

    到1996年,中国经济成功实现了“软着陆”,GDP增长9.7%,通货膨胀得到控制,居民消费价格指数从1995年的17.1%回落到1996年的8.3%,到1997年进一步回落至2.8%,外汇市场汇率稳定在1:8.7,年末国家外汇储备达到1050亿美元,并实现了人民币经常项目可兑换。

    1997-2012年:

    应对外部冲击和有效扩大内需

    这个阶段宏观经济失衡的特点发生新变化,在15年间,除2003-2007年外,大部分时间表现为需求疲软,供给过剩,与上一阶段失衡的方向大体相反。主要原因在于,经济发展带来产能的迅猛扩张,而经济体制改革深化强化了市场约束,相对于市场需求而言,产能出现过剩。与此同时,受到1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机的冲击,国内有效需求不足的矛盾凸显出来,经济增速明显放缓,分别从1997年的9.2%回落到1999年的7.7%,从2007年的14.2%回落到2009年的9.4%。如何应对外部冲击的影响,缓解内需不足的压力,进而稳定经济增长并保障就业目标实现,成为这一阶段宏观调控的首要目标。相应地,宏观经济政策由长期实施的紧缩性政策转变为扩张性政策。

    1.20世纪90年代后期:应对亚洲金融危机冲击。亚洲金融危机对中国经济的冲击,与危机前外部需求对中国经济增长的拉动是分不开的。1994年外汇体制改革和人民币贬值后,中国出口贸易快速增长,贸易平衡逐步转变为每年高达数十亿甚至数百亿美元的顺差。巨大的外部需求弥补了国内需求不足,使中国经济在1993年下半年采取紧缩政策后的几年,仍保持年均10%左右的增速。亚洲金融危机初期,亚洲国家货币纷纷贬值,大部分货币兑美元汇率贬值幅度超过10%,而中国承诺人民币不贬值,出口竞争力受到较大影响。从1997年8月开始,中国对外贸易出口增长开始放慢,到1998年更加明显,比上年出口增速降低20.4个百分点,加之外商直接投资大幅下降和国内投资增速明显放缓,加大了经济下行压力。

    为应对亚洲金融危机冲击,中国制定了扩大内需、实施积极财政政策的战略方针,决定由中央财政向商业银行发行长期国债,主要用于加强基础设施建设,同时拓宽融资渠道,鼓励和引导民营企业增加投资。1998年中央经济工作会议明确指出:“扩大国内需求、开拓国内市场,是中国经济发展的基本立足点和长期战略方针。”1998-2001年期间,共发行长期建设国债5100亿元人民币(如无特别注明,本文单位均为人民币),主要投向基础设施,如高速公路、交通运输、发电设施以及大型水利工程,扭转了投资快速下滑的势头。1998年固定资产投资增速由1997年的8.8%回升到13.9%。与此同时,采取比较宽松的货币政策,中央银行下调准备金率,并连续下调存贷款利率,增加货币供给。采取措施促进外贸增长,多次提高部分商品出口退税率。在完善宏观调控的同时,加快了改革开放步伐,特别是加快对石油、通信、铁路、电力等部门进行战略重组,推进公司化改制,实行政企职能分离和建立新的政府监管框架。同时,积极推动入世谈判,并于2001年顺利加入世贸组织,中国外贸出口随之大幅增长,带动经济扭转了下滑态势,进入新一轮上升期。

    2.2003-2007年:入世后的经济繁荣期。2003年十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了深化改革的目标,激发了地方政府加快发展的热情。一些地方固定资产投资开始升温,尤以房地产投资为甚,加之入世后外贸出口迅速增长,出现了经常账户和资本账户“双顺差”,外汇储备不断增长,央行被动购汇并不断释放基础货币,人民币流动性迅速增强,为扩大投资创造了条件,2003年固定资产投资增长27.7%,M2增长一度达到20%,推动经济增速回升到10%,到2006年和2007年,经济增速进一步上升到12.7%和14.2%。与此同时,投资增长过快、流动性过剩、物价结构性上涨压力增大等问题显现出来。虽然没有出现类似于1985年、1988年和1993年那样的经济全面过热局面,但汽车、钢铁、电解铝等部分产业领域重复建设较为突出,生产资料和农产品价格上涨较快,通过成本推动物价总水平上升,通货膨胀压力开始显现。

    针对经济运行中的突出矛盾,2004年底中央政府将实施近7年的积极财政政策调整为稳健的财政政策,将长期建设国债规模从2002年的1500亿元缩减到2004年的1100亿元,2005年进一步缩减到800亿元。2007年年中又将稳健的货币政策调整为适度从紧的货币政策。2007年底召开的中央经济工作会议明确提出,要把“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显的通货膨胀”作为宏观调控的首要任务,进一步将宏观经济政策调整为稳健的财政政策和从紧的货币政策,并采取了一系列宏观调控举措,防止苗头性问题演变成趋势性问题、局部性问题演变成全局性问题。

    3.2008-2012年:应对国际金融危机冲击。在外部冲击和内在条件变化的交互作用下,中国经济增速从2007年的14.2%放缓至2008年的9.6%和2009年的9.2%。针对经济增速明显回落但物价涨幅仍在高位的情况,2008年初,宏观经济政策目标由“双防”,即“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显的通货膨胀”,调整为“一保一控”,即“保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨”。到2008年第四季度,国际金融危机愈演愈烈,对中国经济形成较大冲击,中国政府果断出台应对危机冲击的一揽子计划,并提出“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的要求,宏观政策调整为积极的财政政策和适度宽松的货币政策,并迅速出台了一系列政策举措。一是提出进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施,计划两年增加约4万亿元投资,重点投向“三农”、保障性安居工程、交通等基础设施、节能减排和社会事业等5个方面。二是启动轻工、汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、石化、有色、电子信息等十大产业振兴规划,遏制和扭转工业增速下滑。三是加大金融对经济发展的支持力度,2008年9月后先后五次下调基准利率,四次下调存款准备金率,促进货币信贷稳定增长。四是着力促进就业,改善民生,加大支农惠农力度,扩大居民消费需求。通过实施一揽子经济计划,迅速扭转了经济快速下行态势,在全球主要经济体中率先实现复苏。

    2013年至今:

    新常态和供给侧结构性改革

    2012年底,中国从全面反危机的政策轨道逐步退出。这个阶段,宏观经济失衡逐步由总量性失衡为主转向结构性失衡为主,经济发展进入新常态。“三期叠加”的特征要求创新宏观调控方式,既要完善需求管理政策,适度扩大总需求,宏观政策重回积极的财政政策和稳健的货币政策轨道,以稳定市场预期和信心,但更重要的是,要推进供给侧结构性改革,优化存量资源配置,增加优质增量供给,通过供需结构动态平衡,促进经济持续健康发展。

    1.经济发展进入新常态。2011年后,中国经济在波动中持续下行,从2010年10.6%的两位数增长跌落到个位数增长,2016年进一步下降到6.7%,比2010年下降3.9个百分点,经济增长出现阶段性变化。2014年5月,党中央作出经济发展进入新常态的重大判断,强调宏观经济管理要适应和引领新常态,加快结构调整和动力转换。

    中国经济增速回落受到供需结构变化的双重影响。从需求端看,房地产开发投资和汽车消费从过去两位数高速增长回落到个位数增长,与“住”、“行”关联的钢铁、建材、有色、玻璃、水泥等工业部门产量增速大幅回落,需求结构加快向高端化、多样化、服务化转换。从供给端看,2012年后,中国人口数量红利快速消失,资源和环境的硬约束强化,综合生产成本明显提高。在供需结构变化的双重影响下,经济增速逐年放缓,2013-2016年经济增速由7.8%下降到6.7%。长期以来支撑中国经济高速增长的动力,如投资需求拉动、工业产能扩张和生产要素大规模高强度投入推动,受到供需两端结构性变化的约束而趋于减弱。

    2.推进供给侧结构性改革。2012年11月,党的十八大提出,“到2020年实现GDP和城乡居民收入比2010年翻一番,全面建成小康社会”。而进入新常态的中国经济,增长速度、经济结构、增长动力出现了不同以往的变化,要有效应对这些挑战,关键还在于深化改革。2013年11月召开的党的十八届三中全会是在中国改革进入关键时期和攻坚阶段具有重要意义的一次会议,会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是具有里程碑意义的重大理论创新,是对市场经济规律认识的重大突破,为推进供给侧结构性改革做了理论上的准备。

    2015年末,党中央作出推进供给侧结构性改革的重大决策。习近平同志在2015年中央经济工作会议上强调,“推进供给侧结构性改革,是适应和引领经济发展新常态的重大创新”。他还多次强调,中国经济运行面临的突出矛盾和问题,虽然有周期性、总量性因素,但根源是重大结构性失衡,导致经济循环不畅,必须从供给侧、结构性改革上想办法。供给侧结构性改革重点推进“三去一降一补”,即去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板。

    在深入推进“三去一降一补”基础上,供给侧结构性改革不断拓展新领域。针对实体经济结构性供需失衡、传统产业盈利能力下降等问题,中央明确要求大力振兴实体经济,推动实体经济适应市场需求变化,加快产品更新换代,提高产品质量和工艺水平,增强企业创新能力和核心竞争力。针对金融和实体经济失衡、金融风险不断聚集等问题,加强和改善金融监管,抑制宏观杠杆率过快上升,防范和化解金融风险,维护金融安全和稳定。针对房地产和实体经济失衡、高房价和高库存并存等问题,加快建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,促进房地产市场平稳健康发展。

    经过两年多的努力,钢铁、煤炭等过剩产能得到部分化解,房地产去库存持续推进,宏观杠杆率趋于稳定,企业资产负债表有所改善,陆续出台减税降费措施,企业生产经营成本得到降低,补短板取得较大进展。供给侧结构性改革有效改善了供需关系,加快了市场出清,对工业企业盈利改善起到重要支撑作用,引领经济发展企稳向好,推动中国经济运行发生多方面积极变化。从2016年9月份开始,工业品价格指数由负转正,与此同时,工业增加值增速止跌回升,企业利润由降转升。2017年经济增长6.9%,比上年提高0.2个百分点,这是自2011年以来的首次回升。需求结构调整取得重大进展,消费需求对经济增长的拉动作用增强,2013-2017年,最终消费支出对经济增长的年均贡献率为56.2%,2017年达到58.8%,稳居“三驾马车”之首。产业结构调整加快,2015年服务业增加值占比首次突破50%,达到50.2%,2017年进一步上升到51.6%。传统行业内部组织结构改善,水泥、造纸、挖掘机等行业前10名企业市场份额明显提高。创新驱动力明显增强,高速铁路、特高压输变电、电动汽车等产业技术创新取得重大突破,移动支付、平台经济、分享经济、线上线下融合、跨境电商等新模式方兴未艾。

    在实践中创新和完善宏观经济政策

    从过去40年宏观政策的演进中可以看出,中国宏观经济政策的目标定位具有服务国家中长期发展战略的特征,这与中国作为后起的追赶型经济体加快工业化、现代化进程是分不开的。在宏观经济政策框架中,增长和就业往往是首要目标,物价稳定和国际收支平衡是次要目标。为了实现增长和就业目标,宏观调控主要着力于投资和出口,在政策组合中往往是以具有结构效应的财政政策为主导,作为辅助性的货币政策也是以非市场化的数量型工具为主。2017年10月召开的党的十九大,作出了中国经济已由高速增长转向高质量发展阶段的重大判断,这对创新和完善宏观调控提出了一系列新的要求。

    1.更加注重质量和效益的调控目标。随着经济由高速增长转向高质量发展阶段,宏观调控要充分考虑经济发展从规模速度型向质量效率型转变的要求,更加注重质量和效益的调控目标,按照质量优于速度的原则,在明确经济增长预期目标的同时,把充分就业、物价稳定、金融稳定放在更加突出的位置。今后一个时期,尤其要针对实体经济盈利能力下降、金融“脱实向虚”、资产泡沫和风险聚集等问题,把防控金融风险放到更加重要的位置。

    2.更加注重从投资导向转向消费导向。长期以来,中国经济发展投资主导特征十分明显,稳投资成为稳增长的重要条件。但从2009年以来,固定资产投资增速已连续8年回落,对经济增速的贡献持续下降。与此同时,2015年以来消费对经济增长的贡献则稳定在50%以上。投资增速下降、消费贡献上升、国内市场扩容,标志着中国经济增长对投资的依赖度下降,消费对经济增长的主导作用日益明显。宏观经济政策的着力点应该从投资导向转向消费导向,更加重视消费结构、消费周期等方面的一系列新变化,创新宏观调控方式,更多采取间接性、引导性调控手段,构建适应消费主导时代的宏观经济政策体系。

    3.更加注重拓宽财政政策作用空间。经济转向高质量发展阶段,市场主导型结构调整路径,要求改变运用财政资金直接推动结构调整的做法,增加教育、医疗、社会保障和社会安全网方面的支出。在财政收入方面,要降低企业税费负担,降低社会保险费,清理各种不合理收费,营造公平的税负环境。这就要求,调整财政支出结构并提高财政资金利用效率,同时从调整中央和地方政府债务结构、构建地方主体税种等方面改善政府中长期收支平衡,为发挥财政政策作用拓展空间。

    4.更加注重完善货币政策传导机制。长期以来,中国货币政策具有价格型和数量型手段、市场化和非市场化政策工具综合使用的特点,根源在于利率传导机制不健全。随着中国国内金融市场机制和金融机构治理的不断完善,货币政策的传导渠道更为通畅,加之中国和世界的联系更加紧密,人民币国际化背景下资本双向流动更加频繁,原来一些行之有效的数量型政策效力趋于下降,而价格型政策的传导机制并不健全,要求完善货币政策传导机制,构建目标利率和利率走廊机制,推动货币政策操作从数量型工具为主转向以价格型工具为主。

    5.更加注重加强政策协调配合。中国特色的宏观经济政策体系,既要发挥财政政策、货币政策的主导作用,同时又要促进财政、货币政策与产业、区域等政策的协调配合。这就要求建立健全重大政策统筹协调机制,加强财政和货币政策协调配合,实现财政与货币政策的协同效应,避免政策效力过度叠加或相互抵消,形成政策合力,提高宏观调控效率。同时,还要加强财政、货币政策与产业、区域等政策的协调,增强宏观经济政策体系的有效性。

    6.更加注重合理引导市场预期。随着经济市场化进程不断深化,市场主体日趋多元化,对政策信号更趋敏感,对市场预期管理的要求越来越高。过去几年,中国股市、汇市、房市、债市都出现过波动,各类风险的传导性也在增强,市场预期更加敏感。要更加注重市场预期管理,加强与市场主体的沟通交流,提高政策透明度,重大政策出台或者发生重大突发事件时做好权威解读,让市场主体能够更好地理解政策意图,防止发生误判,避免市场出现过度波动,增强在复杂局面下引导预期、管控风险的能力。

    7.更加注重建立健全决策支持体系。加强经济监测预测预警,提高国际国内形势分析研判水平。强化重大问题研究和政策储备,完善政策分析评估及调整机制。加快完善统计法规和制度,加大对统计数据造假行为的惩戒力度。建立现代统计调查体系,推进统计调查制度、机制、方法创新。注重运用互联网、统计云、大数据技术,提高宏观数据信息及时性、全面性和准确性。加快完善政府信息共享平台,增进信息实时共享和互通,打破政府部门信息孤岛。

    8.更加注重国际宏观经济政策协调。随着中国经济体量增大和推动形成全面开放新格局,中国与全球经济的互动性明显增强。作为全球第二大经济体,中国不仅对全球经济的“溢出效应”开始显现,而且“边际效应”影响也在增大。要密切跟踪国际经济金融形势和主要经济体宏观经济政策变化,主动加强与主要经济体和国际机构的沟通对话。与此同时,充分利用中国经济体量增大、对全球经济增长贡献上升的契机,主动创设议题,逐步完善多边或双边协调机制,增强在内外互动条件下驾驭经济、应对外部挑战的能力。


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