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潘智文、王宇飞:以国家公园试点为抓手,全面实现生态产品价值——以仙居国家公园为例
王宇飞

2018-11-16

    在2018年的全国生态环境保护大会上,习近平总书记对“两山论”作出了更深入的阐释:绿水青山和金山银山的关系,是经济发展和生态环境保护的关系。绿水青山既是自然财富、生态财富,又是社会财富、经济财富。实践“两山论”的难点在于转化,将自然、生态财富转化为社会、经济财富。“绿水青山就是金山银山”的前提是绿水青山能可持续地转化为金山银山,这个转变从本质上讲是从生态资源中发掘生态产品,构建其价值实现机制。从当前条件看,最有可能突破、率先实现的应该是包括国家公园为主体的重要保护地在内的重点生态功能区。这些区域大部分能获得中央或者地方的以生态补偿为代表的财政转移支付;部分区域有相对宽松的制度环境(如取消了对干部的GDP考核、招商引资的考核而加重了对环境质量和绿色发展的考核等);个别区域甚至是生态文明试验区,区域规划中对生态产品价值实现、环境治理体系改革等方面有要求。

    以国家公园为抓手全面实现生态产品价值的技术路线

    国家公园以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,要坚持“生态保护第一”,同时也要“坚持全民公益性”。在这样的约束下,一方面,国家公园保护要求高,要按照生态系统特征对国家公园进行科学管理,这就必然涉及对原住民传统利用资源的生产、生活的方式进行管控;另一方面,要充分尊重社区基本权益,动员其参与保护、获得补偿且能将在生态良好区域进行生产管控后形成的高品质产品在市场上实现增值。

    这样的区域,要设计出合适的技术路线,首先要参考《生态文明体制改革总体方案》中提出的“建立统一的绿色产品体系:统一整合为绿色产品,建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系”;《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》(中发[2017]27号)中明确的“科学评估生态产品价值,培育生态产品交易市场,创新绿色金融工具,吸引社会资本发展绿色生态经济”。也要参考国内外经验,如法国大区公园的绿色发展机制,包括充分考虑社区利益后制定的以宪章为核心的多方治理、利益共享规则和以产品品牌增值体系为核心的绿色发展和特许经营机制等。以此为基础,这样的技术路线应有两方面创新:1.全民参与保护的治理机制;2.有与保护互促的生态产业化或产业生态化的技术路线,并有能保证其市场条件下可持续的方案。

    (一)形成绿色治理模式,使全民参与保护并能共享保护成果

    社区是保护地管理的利益相关方之一,是保护的重要参与方,也经常因利益结构不同与保护地产生冲突。借鉴法国大区公园和国家公园经验,构建生产、生活方面的绿色发展利益转化机制是有效管理的基本前提。这种机制,需要充分考虑社区利益,借助保护协议等方式,明确保护对象,明确不同参与方的权责利,完善筹资、用资机制,形成以绿色发展利益转化机制为核心、以保护绩效可计量为特征的治理模式。

    (二)与保护互促的生态产业化或产业生态化的技术路线

    这一技术路线具体可以描述为:构建绿色产品品牌增值体系,使得资源环境的优势(绿水青山)转化为产品品质的优势并通过品牌平台固化推广体现为价格优势,在保护地友好和社区友好的情况下实现单位产品的价值提升(金山银山)。这个体系由产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系、品牌管理和推广体系等组成,产品可包括农副产品、民宿、工艺品等,跨越一、二、三产业,且可以在综合的生态旅游产业中整合。通过这样的技术路线,在市场条件下稳定地、增值地使生态产品的价值得到变现。

    浙江仙居以国家公园试点为抓手全面实现生态产品价值的探索

    浙江是生态产品价值实现机制的试点省,仙居县是浙江省唯一的县域绿色化发展改革试点县,2014年被原环境保护部纳入国家公园试点。仙居县以国家公园试点为抓手,对标我国国家公园体制建设的顶层设计,通过申请法国开发署政策低息贷款,借鉴其国家公园保护与发展经验,从以下两方面着力:一方面做好国家公园体制试点,配套建立生态文明体制,统筹保护生态,扩大仙居的生态优势;另一方面,通过生态产业化和产业生态化,在生态要求下强化一产、三产的品牌附加值提升并打通一、二、三次产业,将资源环境优势转化为经济优势,“兑现”绿水青山。具体可以仙居国家公园范围内的淡竹乡的《绿色公约》、绿色资产清单、绿色货币为标志的“三绿”治理机制和仙居国家公园产品品牌增值体系的构建为例来说明。

    (一)绿色治理机制

    《绿色公约》提出了十条基本行动并纳入了《村规民约》,使村民从被动应付到主动践行保护,从单纯的被治理对象成为参与治理的主体。具体措施包括实行党员网格化、垂直化管理,党员负责区域的立面改造、垂直绿化、垃圾分类等工作。这种契约的模式,使得村民和社区能自我约束、自发参与保护。

    绿色资产是自然资源资产负债表在社区层次的实现形式。通过制定《永久绿色资产管理清单和永世维护享用办法》,辨识出周边可以利用的资源环境(包括了山水林田湖草)和文化遗产方面的优势,形成绿色资产清单,进行建档登记。并将每件绿色资产分解到各村每名党员干部,对其保护绩效与村主责干部收入、党员先锋指数考评、党员十二分制管理等相挂钩,倒逼党员干部常态化、重点化保护绿色资产。各乡党委、政府组织各村干部开展交叉检查。这实际上是明确了绿水青山的存在形式,使得生态方面的整体保护可以操作且使保护绩效可计量。

    推广绿色货币,将绿色货币和国家公园产品品牌的标准挂钩,并用《淡竹乡绿色生活清单》明确。对“食、住、行、娱、游”等五个环节中的低碳旅游行为制定标准,列出绿色货币兑换条件,明确对应的绿色货币兑换数额,商家评定游客的行为并折算为绿色货币,其可抵价使用,也可兑换毛巾、垃圾袋、鲜花等物品。为保障这一制度的运行,社区成立“绿色生活基金”,以现金形式统一回购绿色货币。

    (二)国家公园产品品牌增值体系

    仙居国家公园在借鉴法国大区公园和国家公园产品品牌增值体系的基础上,对标《生态文明体制改革总体方案》和《建立国家公园体制总体方案》,依托法国开发署的政策性贷款,结合仙居自然文化资源和社会经济发展情况,设计了仙居国家公园产品品牌增值体系:通过将国家公园品牌所蕴含的生态和文化价值附加于整个产业链来实现“资源—产品—商品”的升级。最终一、二、三产的产品被整合到多部门参与的一套管理体系中,借助信息化手段(国家公园产品品牌增值体系信息化管理平台),实现由于品质和市场认可度提高所带来的单位产品的增值,从而在开发利用面积基本不扩大的情况下带动社区人均收入提高。通过共同签署、监督执行的模式,将保护协议和品牌增值结合,增加社区在发展和保护方面的话语权,最终满足主要利益相关者在可持续发展维度共同的诉求。

    在仙居的实践中,绿色治理机制成为国家公园产品品牌增值体系的重要支撑,共同实现了保护与发展的互促:1.绿色治理确保了相关产品中有资源环境的优势以及保护的成果,构成了产品的核心竞争力;2.有绿色资产才易于优选“绿水青山”到“金山银山”的转化产品;3.容易核算并且便于流通的绿色货币使得全民都能分享保护成果并使品牌增值体系更易培养顾客。绿色治理机制易于内驱地实现,绿色资产和绿色货币都形成了绿色发展利益转化机制,从而使村民、游客等都在参与保护方面形成了利益共同体。

    国家公园的实践与创新为仙居的绿色发展打开了群众自觉保护生态环境、产业生态化转型、绿色富民三大通道,仙居在整体统一保护的同时,在杨梅等第一产业、工艺品等第二产业、民宿旅游等第三产业上初步构建了这样的转化渠道和增值空间:资源环境的优势转化为产品品质的优势,并通过国家公园品牌平台固化体现为价格和销量优势,即统筹保护好的绿水青山通过生态产品的国家公园品牌平台转化成金山银山。在仙居国家公园生态整体保护绩效良好、国家一二级保护动物频频现身的同时,经济社会发展呈现出了跨越赶超的良好态势。

    仙居国家公园依托法国开发署生物多样性保护项目引资引智,做好公益性的生态保护的同时,打造品牌增值体系,创新以“三绿”机制为代表的绿色发展利益转化机制,构建多元利益共同体,形成保护合力,是一种生态保护基础上的可持续转化模式。仙居县以国家公园试点为抓手的“两山论”实践经验,一言以蔽之:在统筹保护好生态系统的同时,构建适当的转化渠道并产生增值空间,使资源环境的优势转化为产品品质的优势,并通过相应的品牌平台固化体现为商品的价格和销量优势,即统筹保护好的绿水青山通过生态产品及其平台转化成金山银山。这样的模式,可持续、可推广,可以为全国其他地区克服“两山论”实践中的难点提供借鉴。


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