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张俊伟:经济体制改革进入3.0时代
张俊伟

2018-09-21

    改革3.0的着眼点,是实现国家现代化和民族复兴的“中国梦”。党的十九大报告为此勾勒了“一小步,两大步”的发展战略。因此,改革3.0的直接目标,是构建体现“新发展理念”内在要求、能够推动高质量发展的体制机制和利益导向。

    新中国成立以来的经济体制改革历程,大体可分为三个时期。

    第一,是改革1.0时期,其时间跨度为上世纪50年代到70年代,特点是在计划经济框架下“放权让利”。

    早在上世纪50年代,鉴于“一五计划”实施过程中暴露出了一系列缺点和问题,中央就开始了对计划经济的改革。根据毛泽东《论十大关系》中处理“国家、生产单位和生产者个人的关系”“中央和地方的关系”的基本构想,经过缜密的准备,改革于1958年全面启动。改革的具体内容,集中体现在国务院《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》三个文件中,其重要内容包括:一是扩大省(市、自治区)管理工业的权限;二是扩大企业管理人员的管理权限;三是改进商业管理体制;四是改进财政管理体制,赋予地方一定的机动财力。仔细分析上述改革措施,我们可以清楚地看到:企业作为国家计划生产单元的地位没有改变,改变的是计划管理权限在不同层级政府之间、政府和企业之间的分配。因此,本轮改革的实质是在计划经济框架下“放权让利”。

    遗憾的是,这次大规模的“放权让利”和“大跃进”运动结合在了一起。在强调发挥主观能动性的背景下赋予地方政府和企业人、财、物的调配权,就打破了国民经济的统一计划和总量平衡,助长了高指标、浮夸风和“瞎指挥”现象的发展。随后几年,我国经济供需总量严重失衡,经济比例严重失调,农业生产急剧下降,甚至出现了严重饥荒。不得已,中央决定对经济实行“调整、巩固、充实、提高”。在此过程中,许多下放的权力陆续被收回。但计划经济统得过多、管得过死的缺点也由此旧病复发。

    此后,在1970年,我国又掀起了一轮“企业下放”运动,但由于企业下放过急、过猛,原有的经济协作关系再次被打乱,最后不得不进行新一轮的整顿(比如“铁路整顿”等),从而重蹈了“一收就死,一死就叫,一叫就放,一放就乱”的恶性循环。

    第二,是改革2.0时期,时间跨度为从党的十一届三中全会到党的十八大之前,特点是从计划经济向社会主义市场经济转轨。

    改革2.0的最大亮点,是突破了公有制—计划经济—按劳分配的社会主义经济模式,实现了社会主义经济从计划经济向市场经济的转轨。能够实现这种转轨,原因是多方面的:首先,党的工作重点转移为新一轮经济改革开启了大门。从生产力和生产关系矛盾运动的角度思考问题,引导着人们把计划和市场看作是实现发展的工具,为确立社会主义市场经济体制的改革目标创造了可能。其次,社会主义建设正反两方面经验的积累使人们逐渐认识到:在不改变计划经济体制的前提下,仅仅依靠调整企业的行政隶属关系、仅仅依靠在某些领域(比如生活资料)引入市场机制,是无法突破僵局的。再次,对外开放与经济改革相互激荡,引领改革不断走向深入。对外开放极大地开阔了人们的眼界。东欧国家经济改革的曲折历程,启发国人杜绝了完善计划经济的想法:“东亚四小龙”的发展成就,则坚定了中国加入世界经济体系的决心。特别是上世纪80年代末90年代初,苏联、东欧国家纷纷转向市场经济,市场经济成为国际上现代经济体系普遍的存在形式。在此背景下中国要融入世界经济体系,也只能走市场经济之路。最后,各级领导干部的有序更替为改革推进提供了坚实的组织保障。干部“四化”把大批年富力强的年轻干部提拔到领导岗位上。和曾经接受战火考验的第一代领导干部不同,新一代领导干部视野开阔、思想解放、业务水平高,“既想干事又能干成事”,为推进各项改革事业创造了良好的人才支撑。

    改革2.0经历了一个“从量变到质变”的发展过程。最初的许多改革措施都是和“拨乱反正”联系在一起的。“拨乱反正”的基本内涵,就是恢复“文化大革命”以前的好传统、好经验和好做法。最初的许多改革,从国营企业“利改税”到“企业经营承包制”、从财政管理“分灶吃饭”到“财政大包干”,背后都闪烁着毛泽东当年《论十大关系》的智慧。但伴随着改革实践的发展,人们对改革的认识也在迅速深化。党的十二届三中全会作出了“在公有制基础上的有计划的商品经济”的重大论断;党的十三大报告明确了“国家调节市场,市场引导企业”的经济运行新机制;党的十四大报告则确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。根据党的十四大精神,党的十四届三中全会讨论并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,就进一步推进经济体制改革作出部署。因此,推进制度转轨就成了我国经济体制改革的主旋律。

    上世纪90年代,我国经济体制改革的主要任务是建立市场经济体制的核心框架。这一时期的改革举措主要有:一是微观经营主体改造和国有资本布局调整;二是构建市场机制,建立公平竞争环境;三是实行“分税制”改革,理顺政府间分配关系;四是积极融入国际社会,成功加入WTO.

    本世纪前十年,弥补市场失灵、强化政府干预则成为我国经济体制改革的主旋律。这一时期政府角色的改变和强化主要表现在:一是政府的经济职能逐步定型,“城市经营”成为主流;二是完善社会保障制度,实现了新型养老医疗保障全覆盖;三是教育、科技、文化事业快速发展;四是环境保护取得明显进展,环境持续恶化局面得到扭转;五是实施区域协调发展战略,地区发展差距持续拉大的局面开始扭转。

    就这样,到党的十八大前夕,我国不仅建立起了市场经济,使市场机制在资源配置中发挥着基础性作用。而且政府积极作为,着力弥补“市场失灵”,从而形成了“无形之手”和“有形之手”相互促进的局面。至此,现代市场经济已初步建立起来了。

    第三,是改革3.0时期,起点为从党的十八届三中全会,时间跨度将延续到本世纪中叶。这一时期的改革目标是为新发展理念、高质量发展奠定制度基础,而改革特点则是追求经济整体效能的最大化。

    2013年10月,党的十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》(以下简称《决定》)。在“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标下,《决定》明确了经济体制改革的指导思想,即“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,加快转变经济发展方式,加快建设创新型国家,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。由此标志着我国经济体制改革步入3.0时代。

    改革3.0的着眼点,是实现国家现代化和民族复兴的“中国梦”。党的十九大报告为此勾勒了“一小步,两大步”的发展战略,即“到2020年全面建成小康社会;在全面建成小康社会的基础上,再奋斗15年,基本实现社会主义现代化;在基本实现现代化的基础上,再奋斗15年,把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。而实现上述发展目标的路径,就是全面贯彻“新发展理念”。因此,改革3.0的直接目标,是构建体现“新发展理念”内在要求、能够推动高质量发展的体制机制和利益导向。

    和改革2.0相比,改革3.0具有鲜明的时代特点。

    首先,改革3.0的着眼点是实现“无形之手”和“有形之手”合力的最大化。改革2.0的特点是从计划经济转向社会主义市场经济,由此带来的变革是宏大的、显而易见的,任何身临其境的人都能够感受到这种变化。而改革3.0是改革2.0已有成果(社会主义市场经济体制框架)的升级版,它不是经济体制的“另起炉灶”,而是对既有体制的完善和质量提升。同时,在市场经济体制条件下,充分发挥“无形之手”和“有形之手”的作用,为贯彻新发展理念、推动高质量发展奠定坚实的制度基础。从某种意义上说,改革3.0和改革2.0是量变和质变的关系,是渐变和突变之间的关系。在改革3.0时代,经济体制子系统层面的技术性完善(比如细化对产权的保护、逐步消除社会保障的碎片化现象等)成为常态。经过一段时间的持续努力,人们可以发现,改革3.0带来的变化是巨大的。比如经商环境的改善、交易成本的降低、政府效能的提升、公共服务均等化水平的提高等。

    其次,改革在一定程度上突破了经济范畴,体现出经济改革—政治改革联动的特点。毋庸讳言,当前的社会主义市场经济体制尚不完善,比如政府干预企业微观经营活动、市场退出机制不灵活、产权保护不力、市场秩序混乱等。今后的经济体制改革,一方面,需要按照国际通用的市场经济标准,进一步完善市场机制、维护市场秩序、减少政府对微观经济活动的干预,使市场真正在资源配置中发挥决定性作用;另一方面,需要在完善社会治理方面迈出大的步伐,通过提高政府决策科学化、民主化水平,提高政府执行力,把经济运行纳入规范化、法治化的运行轨道,显著提升公共服务的质量和水平,推动发展成果共享。在这里,改革已经超越经济领域,跨入政治体制、行政管理体制的领地。并且,完善社会治理各项改革的进展直接制约着让市场在资源配置中发挥决定性作用改革目标的真正实现。

    再次,经济、政治、社会、文化等领域改革相互依存,使改革目标的实现过程呈现出社会生态“整体跃进”的特征。在我国,市场经济的理念和框架已经搭起来了,但上述理念和相关法律、法规在经济生活中却出现了大量“变形”“走样”“空转”的现象。上述问题的存在,固然为深化改革指明了前进方向,同时也表明制度建设(改革)是一个系统工程,它受制于经济发展水平、政治制度、社会结构乃至文化传统等因素的制约。当前,在多项综合性指标的国际排名(比如营商环境指数等)中,中国所处的位置大体和人均GDP排名结果相当。这充分表明既有改革的潜力已基本释放完毕。要进一步释放经济社会发展的潜力,就必须在深化改革上取得新的进展。鉴于制度建设是复杂的系统工程,只有从经济、政治、社会、文化等全方位布局,各领域相互协调,整体推进,才能在社会体制实现“整体跃迁”(即实现经济、政治、文化、社会乃至人的现代化)的同时实现改革3.0的改革目标。否则,仅仅局限在经济领域“单兵突进”,必然会遭遇来自社会各方面的、越来越强烈的阻碍,改革归于失败的风险也越来越大。

    最后,改革动力不足。改革3.0是在改革2.0的基础上开启的。改革2.0激发了经济和社会的活力,使经济社会面貌发生了举世瞩目的变化。但30多年的“发展奇迹”也极大地增强了国人的自信心,使得人们在解读“中国模式”、归纳“中国经验”的时候,很容易把在过渡时期有效的短期措施、临时性的权宜之计看作长期有效的、可推广的经验,从而阻碍进一步前进的道路。思想认识上如此,行动上的选择更是如此。市场化改革带来了利益多元化。面对潜在的利益调整,不同群体趋利避害,其最终的“合力”未必与深化改革的发展方向相一致。比如面对日益严重的竞争压力,面对高昂的房价和沉重的养老、医疗、教育负担,广大工薪阶层思想趋于保守,他(她)们对强化市场机制、增加工作生活风险(比如企业破产、投资亏损)的改革持排斥态度。而极少数高收入人群(比如大企业家、金融投资家等)则具有广泛的社会关系网络和强大的社会游说能力,能够通过设立议题、引导社会舆论,使政策讨论朝着对自己有利的方向发展。对这些人而言,既保持市场垄断地位,又有优惠政策加持是最“理想”的状态。他们显然不希望建立公开公平的竞争秩序,不希望削减政府对经济活动的直接干预。所有这些因素交织在一起,就使改革面临着很大的惰性。推进改革3.0,需要重塑改革动力机制。


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