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叶兴庆:从四个维度看农村改革开放40年
叶兴庆

2018-08-30

    在改革开放40周年之际,从农民与土地、农民与国家、农民与村社共同体以及农民与世界这四个维度看,中国农村40年发生了沧桑巨变。从小岗村、华西村到鲁家村,见证了中国农村改革开放的时代变迁。未来,中国将继续扩大农业对外开放。国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员叶兴庆接受《中国发展观察》专访时指出,一方面要扩大对外开放,更好、更充分地利用国际农产品市场和国外的农业资源,但同时对粮食安全、小农生计也必须有充分的保障。所以,怎么样对外开放,农业对外开放与保障国家粮食安全、维护小农生计三者之间的关系怎么平衡,这是未来中国农业政策的一个核心议题。

    以农民为中心的体制变革

    中国发展观察:2018年是中国改革开放40周年,中国农村发生了沧桑巨变。40年来,中国农村改革经历了怎样的历程、阶段,有哪些主要政策演变?

    叶兴庆:十一届三中全会通过草案、十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,确立了农村改革的指导思想,即在经济上充分关心农民的物质利益,在政治上切实保障农民的民主权利。40年来,按照这一指导思想推进农村改革,使农村经济社会体制发生了历史性变化。可以从以下维度观察这种变化:

    第一个维度,农民与土地的关系。以小岗村为代表的部分地方率先实行的大包干改革,也就是家庭联产承包责任制改革,按照当时的构想,农民只是拿到一个生产经营自主权,交够国家、留足集体、剩下全是自己的。上世纪80年代中期开始,随着乡镇企业发展,农民在分工分业,有些农民开始流出来,土地承包经营权开始发生流转。1984年中央1号文件规定,土地承包期一般应在15年以上,可以有偿转包。1993年中央11号文件规定,原定的土地承包期到期后再延长30年不变。2008年十七届三中全会《决定》以及《农村土地承包法》《物权法》和《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等陆续出台。在这个过程中,我们把土地集体所有权、农户承包经营权“两权分离”作为改革的方向,但实际上随着土地流转的增多,已经有所有权、承包权、经营权“三权分置”的萌芽了。此外,40年来,农民就业和收入对土地的依赖程度大幅度下降。经过40年的演变,农民与土地的关系发生了巨大变化。

    第二个维度,农民与国家的关系。早期是通过工农产品价格剪刀差,农民为国家工业化提供原始积累。从上世纪80年代初期开始, 几乎是与家庭联产承包责任制同步进行的另外一个重要的改革,就是提高农产品的收购价格。1979年国家提高了18种主要农产品的收购价格,其中粮食统购价格提高20%、超购部分在提价基础上再加价50%.1983、1984和1985年中央1号文件颁布后,中国农产品生产、流通、价格基本实现市场化。除农产品价格政策的功能作用发生历史性变化外,农业财税政策也发生了转折性变化,取消农业税,实行农业补贴。再后来就是国家在农村实行了一系列的社会保障制度, 从2000年起实行农村税费体制改革,2003年起实行新农合制度, 2005年起实行农村义务教育“两免一补”,2007年起实行农村低保制度,2009年起实行新农保制度。农民与国家的关系,在40年间发生了一系列转折性、里程碑式变化。

    第三个维度,农民与村社共同体的关系。早期人民公社政社合一,通过人民公社这样一种制度安排,把农民组织起来。家庭联产承包责任制改革以后,政社合一体制不适应新的形势,1983年开始就废除人民公社了。1983年中央1号文件提出,人民公社要进行政社分设改革。1983年10月12日,中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。改革的核心是实行“乡政村治”的治理新体制。这些年来,村民自治在不断地完善。一直到十九大提出自治、德治、法治相结合,建立新的乡村治理体制。通过这一系列改革,农民与村社共同体的关系发生历史性变化,从高度依附转向相对独立, 从被管理转向民主议事,其最大的制度性成果是乡村治理新机制初步建立。

    农民与土地、农民与国家、农民与村社共同体的关系这三条主线,贯穿过去40年农村经济社会体制演变的全过程,是我们观察农村改革进程的很好视角。

    开放中的农业、农村和农民

    中国发展观察:40年,农村是在改革中,也在开放中,在整个开放的背景下,关于“三农”的开放有什么特点?

    叶兴庆:上面三个维度,主要是从内部看农村体制的变化。实际上,农民与外部世界、与国际市场的关系,也是一个很好的观察农村体制变化的维度。应该承认,农业的开放滞后于改革。因为在过去相当长的时期里,中国的农产品价格比国际市场价格低。当时希望把一部分国内比较便宜的农产品卖到国际市场,我们称其为出口创汇, 也就是创汇农业,把其作为农业发展的一个重要方向。特别是上世纪80年代中期以后,也就是1985年左右,出现了农产品的第一次卖难,我们开始提倡调整农业结构。通过联产承包责任制改革,经过早期几年的快速增长,解决了口粮问题、吃饭问题。到上世纪90年代初期,出现农产品的第二次卖难。1998年、1999年,出现农产品的第三次卖难。在这三次卖难的过程中间,我们都把调整农业结构,发展外向型农业,发展创汇农业作为调整结构的方向,希望通过农产品出口,能够为农民增收提供一个支撑力量。当然,也为国家外汇做贡献。在这个阶段,农业与外部世界的关系,更多的是看重农业的外汇贡献。发展经济学里面讲,在工业化的早期阶段,农业有劳动力贡献、产品贡献、外汇贡献、市场贡献,其中外汇贡献发挥了很大作用。在那个时候,外贸这个环节还没有完全市场化,农产品出口是受到管制的。从总体上讲,那个时候,我们的农产品多数时候是供不应求,国内市场紧缺。所以,一方面要发展高效农业,发展创汇农业,另一方面要保证国内市场,国家对农产品贸易管制比较多。后来逐步推进外贸体制改革,逐步放开外贸经营权,越来越多的企业可以自由地经营农产品进出口业务。

    2001年中国加入WTO以后, 农业、农民与外部世界的关系,或者说农业对外开放进入新阶段,我们开始要适应这个多边规则。国内的农业政策,包括价格政策、投资政策,都要逐步适应WTO规则的要求。特别是2013年以后,第四次农产品卖难的时候,情况完全变了,由以前的农产品价格比国际市场价格低,变成农产品价格比国际市场价格高。还有农业的补贴,以前是负补贴,国家通过工农产品价格剪刀差,从农业里面吸取国家工业化的积累。所以,那个时候的农业补贴是个负值。但是第四次卖难出现以后,我们的农业补贴开始大幅度增加,逐步逼近WTO规则容许的约束值,在逐步地接近补贴的天花板。

    目前来看,农民与外部世界的关系,更多地体现出这样一个特点,人多地少的小规模农业,当工业化、城镇化到了一定阶段以后, 明显地感觉到国外农产品的竞争压力,进口农产品对国内市场的冲击,未来我们在这方面承受的压力会更大。因为未来我们的农产品成本还会继续上升,承受的压力会逐步上升。日本、韩国已经经历过这种过程。当我们的工业化、城镇化程度达到目前日本、韩国的程度时,恐怕我们面对的压力与他们差不多,也将是非常大的。

    中国发展观察:2018年7月19 日下午,国务院发展研究中心李伟主任会见新西兰驻华大使傅恩莱(Clare Fearnley)女士一行,您参加了会见。此前类似的农业国际交流也很多。您有什么感受?

    叶兴庆:近年来,我们与美国、澳大利亚、新西兰等农产品出口大国的农业机构,以及欧盟、世行等国际组织的相关部门,进行了广泛的交流。一个深刻感受是,他们就是要中国开放市场。他们觉得中国在逐步变成一个高收入国家, 整个食物消费结构在转型升级,从以前更多地消费植物性产品,今后会转向更多地消费动物性产品。这样的话,就会增加对粮食的需求, 特别是间接需求会逐步增加。他们普遍认为,中国农业对国际市场的依存度会逐步扩大。所以,他们都想分享这个市场机遇。最近这几年他们对这方面的诉求确实比较多。当然,我们也有担心,因为农业对外开放必须有序地进行。刚才我说的平衡关系,粮食安全和小农生计,国家不能撒手不管,这中间有个度的把握。

    当然,40年改革开放,无论在早期的出口创汇阶段,还是现在进口压力逐步彰显的新阶段,对外部的联系,对外部的交往,反过来会促进中国农业的现代化,包括促进农业技术的进步,促进农产品品质的提高,促进一些先进的农业经营理念在国内传播。包括节水灌溉技术、农业机械化技术、大型拖拉机、采棉机,包括蔬菜花卉、甚至一些禽类、畜类和水产品的优良品种的引进。40年的对外开放,在有力地推动中国农业现代化步伐。无论从贸易的角度看,还是从技术的角度来看,这40年对农业的影响也是挺大的。

    从小岗村、华西村到鲁家村

    中国发展观察:中国农村改革发展的历史缩影——安徽凤阳小岗村、江苏江阴华西村等,这样的典型“村”各有故事。他们从什么角度见证了中国改革开放的时代变迁?

    叶兴庆:从微观角度看,这40年农村的变化巨大,但有不同类型的村,反映了不同阶段中国农村发展政策的取向。第一种类型以小岗村为代表。小岗村代表农民与土地的关系发生变化以后,对农业生产力提高的正面促进作用。实行家庭联产承包责任制解决温饱问题, 这是小岗村的历史贡献。小岗村在当时背景下,发挥了历史性作用,后来局限性逐步地暴露出来。大家议论比较多,反映了我们传统农业的困境,靠这种小规模的农业,实行家庭联产承包责任制之后,能够解决温饱问题,但是解决不了农民的富裕问题,这是小岗村的历史贡献、积极意义,也是小岗村的历史局限。

    华西村代表第二种类型。在中国计划经济时代,农村工业化的一个典型,在计划体制之外,新成长出来的一支工业化的力量,也就是所谓乡镇企业。华西村在当时背景下,确实发挥了历史性作用,但是随着市场化程度提高,随着城市改革推进,随着市场从卖方市场转向买方市场,传统乡镇企业的弊端也逐步得到彰显。那个时候,发挥它体制上的灵活性,也发挥农村土地和农村劳动力低成本的优势,所以它的发展速度很快,解决了一部分农民的就业问题,也解决了一部分乡村温饱基础上的致富问题, 但是也有历史局限性,就是工业化的分散布局带来的环境问题,带来的资源低效利用问题。等城市的市场化改革跟上来以后,乡镇企业的发展模式受到很大冲击和挑战。后来乡镇企业也在变革,遵循工业化的一般规律,向一定的区域聚集,有利于共享基础设施,有利于环境问题治理,有利于技术传播,有利于市场开拓。这是乡镇企业的历史贡献和时代局限性。

    第三种类型是发展休闲农业和乡村旅游。浙江安吉鲁家村、陕西礼泉袁家村等,这些近年出现的新典型村,既不同于早期依赖农业的典型村,也不同于传统工业化时代产生的以乡镇企业为主的典型村, 而是新时代社会主要矛盾发生变化后,人们对休闲观光旅游的需求上来了,对提高生活品质的需求上来了,这为农村的发展提供了历史性机遇。这些村抓住机遇,面貌发生大变化。通过发展休闲观光旅游, 利用农业的多种功能,利用乡村的多元价值,实现了产业兴旺,实现了老百姓生活富裕,同时也实现了生态改善。

    从小岗村到华西村,再到鲁家村,反映了这40年中国农村的发展进程。我们可以得出结论,农业农村的命运始终是与国家现代化捆绑在一起的,是紧密交织在一起的。在不同历史阶段,国家的发展会为农村创造不同的条件,如果抓住了这个时代条件,抓住了这个时代机遇,这个村就能发展起来,确实是有这个规律可循的。

    展望迈向现代化强国进程中的农村改革大趋势

    中国发展观察:今后一段时期全面深化农村改革,展望未来农业农村改革发展,您有什么政策建议?

    叶兴庆:面向未来,展望到2050年建成现代化强国,在未来30多年的历史进程中,农村的经济社会体制还会发生新的深刻调整,这样才能够适应我们向现代化强国迈进的需要。也就是说,要围绕乡村振兴来推进体制机制创新, 加大乡村振兴的制度性供给。

    一是适应农民分化的大趋势, 继续扭住处理好农民和土地的关系这条主线。2016年4月25日,习近平总书记在安徽小岗村主持召开农村改革座谈会的时候,明确指出新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。未来处理农民和土地的关系,要顺应农民分化大趋势。

    从承包地的角度,因为承包地的“三权分置”,特别是对所有权、承包权、经营权的赋权,会随着时代的变化而变化。今后我们在处理这三权关系的时候,更多的是要有利于促进小规模兼业农户的退出,有利于新型农业经营主体的成长。还有宅基地的“三权分置”, 要有利于宅基地有效利用,当然还有其他集体资产产权制度改革,要顺应农民的分化。在过去40年, 我们把农民作为一个高度均值化的社会群体,依此设定土地制度。所以,强调土地承包经营权,强调稳定。未来30多年,更多的要看到农民的代际更替,“农一代”逐步退出,“农二代”逐步成长起来。而“农二代”与土地的关系,与“农一代”完全不一样。未来30 多年,处理农民与土地的关系,要有历史的视野,要有大结构、大逻辑的战略思维。我在另外一篇文章《我国农业经营体制的40年演变与未来走向》中,专门阐述了创新农业经营体制,必须顺应城乡经济社会的结构性变化。

    二是根据中国发展阶段的变化和世贸组织规则的要求,来重新构造新型农业支持保护制度。从发展阶段来看,未来我们工业化、城镇化程度会进一步提高,农业的比较劣势会进一步彰显。国内外成本倒挂、价格倒挂的幅度会进一步扩大,我们承受的竞争压力会进一步加大。但是,WTO所允许我们补贴的空间有限。那么,在这种情况下,我们农业支持保护制度怎么改革?当然,2004年以来建立起的这一套支持保护制度已经在改,问题是未来改的方向是什么?未来改的模式是什么?这恐怕是未来我们要考虑的一个问题。

    三是按自治法治德治相结合的思路健全乡村治理体制。以前乡村治理的主要事务是“要钱要粮要命”,把这三件事抓好就行了。现在乡村治理的主要事务,则更多的是土地流转、村庄环境整治、各类补贴分配、集体资产管理等内容。主体和客体的新变化,导致乡村治理面临新困境,有人称之为“老办法不管用,新办法不会用,硬办法不能用,软办法不顶用”。破解这一困局,要靠自治、法治、德治三大机制的结合。未来自治的适用范围是什么?法治的适用范围是多少?德治的适用范围是什么?这“三治”怎么结合?这些恐怕也是未来我们重新构造乡村治理体制的时候要考虑的,也是十九大提出的一个重大改革课题。

    面向未来,我们要从这三个方面把农村改革进行到底。


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