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魏际刚:构建高质量发展导向的产业政策体系
魏际刚

2018-08-20

  在新的历史时期,中国面临的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同,产业政策该做怎样的调整,以实现“市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”,推动高质量发展,迈向产业强国,建设现代化经济体系,是值得研究的重大课题。

  产业政策的多重属性

  一国的发展需要市场力量与政府力量的有机结合,需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡,产业政策正是实现这种结合和平衡的重要工具。产业政策具有多重属性,它不仅用以消除市场失灵,也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段。

  实践中,各国根据国情制定相应的产业政策是一种普遍做法。即使是最发达的市场经济国家,产业政策也从未退出历史舞台。美、欧等通过法律、科技、财政、税收、贸易、反垄断等多种形式体现产业政策。如美国奥巴马政府实施再工业化战略、国家创新战略,特朗普政府实施美国优先的贸易政策,就是为了推动美国制造业发展,增强美国产业的国际竞争力。

  追赶型经济体通过学习先行发达国家的经验,利用产业政策实现重点产业的追赶、保护幼稚产业、助推产业升级。转型经济体因市场体系和市场机制正在构建和完善,政府通过产业政策来弥补市场机制的不足。

  因经济体制、政府管理、社会结构、发展战略、发展阶段、产业重点等差异,各国产业政策的目标、范围、着力点、政策工具、绩效有很大不同。总体上,凡能根据形势变化适时调整产业政策的国家,发展绩效总体良好;反之,发展绩效则不太理想。

  从战略层面看,中国的产业政策是成功的,但战术层面问题不少

  中国是世界上广泛、深度运用产业政策的国家。计划经济时期,中国建立起了全面的集中计划经济体制,生产流通什么、谁来生产流通、生产流通多少主要由政府计划确定。为了尽快摆脱落后的工业状况,通过学习苏联的经验,中国实施了政府主导下的工业化战略、不平衡发展模式,运用计划全方位配置要素资源,集中全国、全民的力量,调动各种资源与要素向重点工业、重点企业倾斜,基本建立起了完整的工业体系,以实现追赶目标。

  改革开放后,随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善,市场在资源配置中的范围不断扩大,市场机制的作用不断增强。与此同时,中国政府充分发挥产业政策在结构调整、规模扩张、产业升级、国际化等方面的重要促进作用。产业政策逐步从以计划为主转向以规划为主,从直接干预转向间接干预,综合运用经济、法律、必要的行政等多种手段。40年的产业发展成就表明,从战略层面看,产业政策的目标基本达到。但从战术层面看,还存在政策体系不健全、不当政府干预、部门利益固化、未能有效协调地方间的分工等突出问题,资源配置效率低下、重复建设严重等一直未能有效解决。此外,产业政策在促进结构优化与升级方面发挥的作用还不尽人意,不同产业政策和其他政策缺乏协调引发了一些人对产业政策的质疑。

  综上,对产业政策的认识需系统与辩证,不能因产业政策的成效而否定市场机制,也不能因实践中的问题而否定产业政策。恰恰相反,这正是新时代改进和完善产业政策的逻辑起点。

  新时代中国产业政策调整的思路与框架

  新时代产业政策应以建设产业强国为目标,以改善营商环境为核心,结合对特定产业、领域、对象的结构性安排,消除产业发展中的制约因素,增强产业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力,促进资源配置效率和社会福利水平的提升。

  产业政策调整应遵循“围绕国家发展战略,弥补市场缺陷,强化功能性政策,优化选择性政策,兼顾政策协调性,实现共赢国际化”等原则。

  一是围绕国家发展战略。产业政策要以建设现代化经济体系、推动产业由大变强、实现高质量发展等战略目标为指引。二是弥补市场缺陷。产业政策要弥补市场失灵,对冲市场机制运行的负面效应。培育与完善市场功能,实现与市场力量的有机结合。三是强化功能性产业政策。营造产业发展的良好环境,激励创新创业,提升产业发展的要素与公共服务支撑,规范市场主体行为等。四是优化选择性产业政策。减少政府对特定产业的直接干预,将产业政策的作用严格限定在确实需要重点发展或解决问题的产业或领域。五是兼顾相关政策协调。对不同政策统筹兼顾,促进产业政策与宏观政策、开放政策、区域政策、社会政策、生态环境政策等协调。六是致力国际共赢发展。将国内产业升级与全球产业格局调整结合起来。把握国际产业发展的趋势,在全球范围内配置资源,促进国际产业分工与合作。根据中国产业在全球价值链中的地位确立升级战略与对策。

  根据前述思路和原则,新时期产业政策框架体系至少应包括三大方面。一是产业政策的核心内容设计。主要从战略、制度、要素(如技术、劳动力、资本、土地)等维度设计功能性政策和选择性政策。二要增进产业政策与相关政策协调性。重点考虑产业政策与宏观经济、对外开放、区域发展、社会发展、生态环境等相关政策的协调。三是产业政策的国际协调。立足于提升在全球价值链中的地位,主动参与国际分工,广泛开展国际合作,积极参与全球治理。

  明晰产业政策支持重点,完善实施、评估和调整机制

  今后及未来较长一段时期产业政策引导各方资源向重点领域集聚的过程应侧重反映创新绩效、附加价值、核心竞争力、可持续发展等,综合运用“负面清单、准许清单、政府权力清单和企业信用清单”和“行业能效限额标准、产业污染物排放标准、产品(服务)质量标准”等。应聚焦于:(1)未来必争的战略产业,如国防工业、尖端制造、下一代信息网络、纳米、生物技术等;(2)国际竞争力弱的领域,如幼稚性产业和需要实现进口替代的产业(数字机床、高端医疗器械、创新药、航空物流、国际快递、国际供应链以及产业标准、国际品牌等);(3)传统支柱产业转型升级,如钢铁、煤炭、有色金属、船舶等;(4)基础产业中的国计民生领域,如战略性资源、重大基础设施等;(5)产业发展的薄弱环节,如“六基”(核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、基础软件、基础研究和产业技术基础);(6)市场失灵领域,如节能环保、安全、应急、公共研发平台、共性技术平台、公共工程中心、公共检测平台、公共信息平台等;(7)衰退产业转移和退出;(8)产业融合、合作、协同、集聚;(9)创新中某些关键环节,如成果转化、新技术扩散等;(10)基于国土开发目标的产业;(11)中小微企业;(12)推动要素升级与优化配置等。同时,要随着形势变化,做好产业政策的评估与动态调整工作,清理不合时宜的产业政策,制定出更合时宜和未来需要的政策。


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