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李维明:健全自然资源资产产权制度 切实推动绿色发展
李维明

2018-07-24

    近日,自然资源部会同有关部委在北京召开了自然资源统一确权登记试点工作评估验收会。据悉,目前,一些省区市自然资源统一确权登记试点工作已顺利通过了评估验收。在未来将全面开展的自然资源确权登记工作成为了自然资源系统和业内关注的焦点。

    自然资源确权登记工作是推动自然资源资产产权制度改革的基础环节,而健全自然资源资产产权制度是我国生态文明制度建设的重要内容。针对自然资源资产产权制度改革的总体方向以及下一步应当如何建立健全自然资源资产产权制度以推动我国绿色发展,中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所资源政策研究室副主任、副研究员李维明。

    记者:如何认识当前我国自然资源资产产权制度以及其改革的背景?

    李维明:自然资源资产产权制度,是推进生态文明建设和绿色发展的一项基本制度,关系自然资源资产的开发、利用、保护等各方面。建立健全自然资源资产产权制度,是生态文明体制改革的重点和难点所在,也是实现绿色发展的重要支撑,需要从理论和实践两方面加深认识和不断探索。

    党的十八届三中全会决定提出要“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”,这是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革,也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。

    可以认为,我国对自然资源的“资产”认定不再局限于直接的经济价值,自然资源非直接的经济价值也被领导层认识到并且受到高度重视,自然资源资产的范围得到拓展;与此同时,中央加强对某些资源的空间管制和用途管制,显然,在自然资源的配置上也不再是单纯的市场机制,而是与政府的宏观管理相结合;就自然资源资产收益实现上,中央开始了长远布局,例如,自然资源统一确权登记和不动产统一登记就是为全面落实国有自然资源资产收益作准备。十九大以来,新的自然资源部已组建,将统一行使全民所有自然资源资产所有者等职责,然而目前的自然资源资产管理体制尚未建立,相关改革仍处于试点阶段。

    记者:您认为自然资源资产产权制度改革的总体方向应是怎样的?

    李维明:现行形成于1990年代初的自然资源资产产权制度,为我国新时期改革开放、构建社会主义市场经济体系、支撑经济持续高速发展作出了重要贡献。但同时,也暴露出诸多问题。关于方向,我认为应坚持主体结构合理、产权边界清晰、产权权能健全、产权流转顺畅、利益格局合理的自然资源资产产权制度改革总体方向。

    一是主体结构合理。要进一步完善由全民或国家所有者和集体所有者共同组成的中国特色自然资源产权主体结构,强调各类产权主体的权利和义务的平等与均衡。二是产权边界清晰。厘清各类自然资源之间、各类产权主体之间的资源产权边界。重点厘清农、林、草资源之间,矿产与土地、水资源之间的产权边界;重点厘清国家和集体资源产权的边界。三是产权权能健全。以强化资源处分或处置权、保障资源收益或受益权为核心,健全资源产权权能。四是产权流转顺畅。以消除资源管理体制和资源配置机制等方面的障碍为突破口,促进资源产权顺畅、有效流转。五是利益格局合理。以切实保障国家利益和集体利益为核心,改进资源利益分配格局,提高资源利益格局的合理性。

    记者:那么,应当如何建立健全自然资源资产产权制度,切实推动我国绿色发展?

    李维明:首先,加快完善自然资源资产产权相关法律制度。按照中央深化自然资源管理制度改革的总体要求,积极完善自然资源产权制度,强化现有产权保护法律法规修编,制定综合性的自然资源法律,明晰行使国有和集体自然资源资产所有权职责的主体代表,明确利益相关方的占有权、使用权、收益权和处置权。

    其次,构建产权明晰的自然资源资产管理新体制。一方面,成立专门代表国家行使国有自然资源所有权的“国有自然资源资产管理部门”。同时,在构建起统一的国有自然资源资产管理体制基础上,进一步明确中央部门间、中央与地方间资产监管职责,促进纵向分工合理、横向职能协调,确保监管效率。另一方面,完善自然资源资产集体所有权制度,积极探索农村集体经济新的实现形式和组织形式。

    同时,建立健全完整的自然资源资产产权权能体系。一要坚持把明确集体自然资源所有权作为完善集体产权制度、保全集体产权权能的前提。二是赋予集体自然资源所有权完整的权能,赋予收益和处分的权利。三要放松对自然资源使用权的过多限制,还使用者以自主使用权、经营权、收益权。四要清晰界定自然资源使用权的界线,保持自然资源使用权的长期稳定。

    再次,进一步推进自然资源资产产权交易市场建设。自然资源资产化管理的一个重要条件是具有完善的有形产权市场,这才能发挥市场在资源配置中的决定性作用。为此,建议一要积极完善并贯彻落实自然资源有偿使用制度,并将自然资源有偿使用作为自然资源资产使用权流转的基本原则,采用行政调整、市场调整和社会调整相结合的综合调整机制,确保自然资源资产使用权市场的健康有序运行。二要进一步区分自然资源资产使用权一、二级市场,采取不同的监管原则。三要积极扩大可流转自然资源资产使用权范围和方式。四是科学合理设置自然资源资产使用权主体准入制度,引入多元化的自然资源使用权主体。

    最后,进一步理顺利益主体间收益分配关系。一要调整完善资产所有者与使用者、中央与地方等收益分配机制。二要加快资源税费制度改革创新,并进一步完善资源价格形成机制。三要进一步完善集体所有自然资源资产的收益分配。

    记者:在推动自然资源资产产权制度改革过程中,应当如何建立健全自然资源资产现代监管、监测与评估体系?

    李维明:第一,建立健全自然资源资产的现代监管体系。建立自然资源资产数据信息管理平台,实现自然资源统一调查评价、登记信息与审批、交易信息实时互通共享,有效提高各专业管理部门对自然资源监督管理的效能。完善监管技术方法,充分运用3S、信息等现代技术,实现资源资产全程监管。

    第二,开展周期性资源资产调查与评估。逐渐建立并形成国家及重点区域自然资源状况与变化的周期性调查评估制度,加快研究分类分区的自然资源资产评估、核算技术方法体系,加快自然资源资产负债表编制技术研发与实践,完善国民经济核算体系。

    第三,加快研究分类分区的自然资源资产评估、核算技术方法体系。根据自然资源资产的类型和区域差别,加快研究分类分区的自然资源资产评估、核算技术方法体系,摸清自然资源资产家底。加快自然资源资产负债表编制技术研发与实践,完善国民经济核算体系,将资源消耗和生态环境损害纳入国民经济核算,使经济增长客观反映经济效益、生态效益和社会效益。探索生态资源服务价值化核算和自然资源开发的环境影响核算,让滥用自然资源和破坏生态环境的行为付出沉重的经济代价。

    第四,完善国家自然资源资产调查与监测试验台站体系。通过强化基础设施建设,针对不同地域、不同类别、不同经济社会条件下的自然资源资产开展长期跟踪和细致研究,全面掌握各地区不同类别自然资源资产性质、功能及其遭受损毁的风险、动因,为区域自然资源资产开发利用、科学保护、经营监管提供科学思路和详细具体的操作程序与方法,为自然资源资产科学合理监管决策提供有效的科学技术支撑。


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