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常纪文:新时代需要一部生态文明促进法
常纪文

2018-07-16

    生态文明的有关内容,上至《宪法》,下至环境保护专门法律,都有不同程度涉及。但是规定分散,缺乏有机整合,不能形成明确、统一的要求,发挥的指导作用也较为局限。2018年6月,中共中央、国务院联合发布的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》对习近平生态文明思想作出了系统阐述,在法治的时代,还需要将生态文明建设和改革的全面要求转化为法律,通过国家强制力来保障实施。因此笔者建议由全国人大制定一部专门的生态文明促进法,进一步促进生态文明法制体系的完善,满足中华文明长期繁荣昌盛的新时代需要。

    生态文明促进法是部什么法?

    首先是一部涉及“五位一体”的法律。制定该法应充分考虑我国当前的政治环境、经济环境、社会文化环境、生态文明建设现状以及我国参与推动全球生态环境治理、建设清洁美丽世界的努力,在现有基础上,结合现状并指出未来生态文明发展的方向和目标,使我国生态文明建设和改革更加富有可行性和前瞻性。

    其次是一部以促进为手段的法律。该法应从各方面促进我国的生态文明建设,因此主要内容的规定宜粗不宜过细。当然,在监管体制方面可以作出细致的规定。《生态文明促进法》的促进法定位,可以为生态文明建设的一般法律在自己的框架内作出细致的规定留出空间。

    再次是一部综合性和协调性的法律。“生态文明”在法律上的定义缺失,这在一定程度上限制了生态文明建设和改革的法制发展。只有明确生态文明的“生产发展”“生活富裕”“生态良好”基本内涵,才能发挥这部法律在经济法学、民商法学、行政法学、社会法学、环境法学方面的价值指引作用,体现其综合性和协调性。

    还是一部将推进国内生态文明建设和共谋全球生态文明建设相结合的法律。内容设计方面,要有涉及中国参与国际生态文明建设的条文,体现我国在哪些方面是参与者,在哪些方面是引领者;在哪些方面需要积极参与,在哪些方面需要表明态度。例如,中国目前已经是全球气候变化应对和野生动物保护领域的引领者,这可以在该法中阐明。在这些方面甚至更多领域,应明确我国将持续发挥更大的作用,这将为我国参与国际环境治理与生态文明建设打下基础,更好地履行大国责任,做好大国榜样。

    法律体系如何构建?

    在《生态文明促进法》立法指导和依据方面,目前,产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系在国家和地方层面正在不断建立和健全,这为法律的制定提供了充实内容。

    制定该法,还应依据国家生态文明建设和改革的文件要求,紧扣以下两个方面内容:一是以习近平生态文明思想为指导,确立五大生态文明体系,设计中国生态文明建设和改革的基本原则,构建生态文明建设和体制改革的主要制度。二是系统梳理党的十八大以来中央发布的有关生态文明建设的重要文件以及到目前为止生态文明工作取得的160项改革成果,归纳出共识性和规律性内容,充实到法律主要内容之中。

    在基本原则和主要制度方面,对于基本原则,《生态文明促进法》作为一部基本法律,应当构建自己的体系。这个原则体系的适用范围应当更加广泛,超越环境保护法的原则体系。习近平生态文明思想的“八个坚持”体现了这种超越性,应当纳入该法。但是这“八个坚持”在法律上是价值理念还是基本原则,需要探讨。再有法律不同于政策文件,它由法律规范组成,体现判断性和规范性,因此“八个坚持”还需要以法言法语的形式予以转化。

    对于主要制度,《生态文明促进法》制定时,要以习近平生态文明思想及中央生态文明建设和改革文件为指导,围绕蓝天、碧水、净土、生态保护修复、产业结构调整、企业提质增效等方面,开展绿色政治、绿色经济、绿色社会、绿色文化等方面规范体系的构建。

    对于促进的方法,即建立什么样的生态环境治理体系,要完善生态环境监管体系、健全生态环境保护经济政策体系、健全生态环境保护法治体系、强化生态环境保护能力保障体系、构建生态环境保护社会行动体系,如生态环境保护社会行动体系应当包括公众参与、公益诉讼、宣传教育等制度。

    具体内容如何设计?

    在立法的具体内容方面,建议按照我国立法框架的设计惯例,围绕2018年5月召开的全国生态环境保护大会提出的五大体系,即生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全体系,开展具体条款的设计和具体内容的组织工作。

    在立法目的方面,应当把“五位一体”写进去,体现生态文明的地位和作用。当然,作为“绿色”法律,该法在第一条中应当阐明通过生态环境保护促进可持续绿色协调发展的目的。

    在生态文明定义方面,应当予以科学的界定。明确了概念才能划定框子,为该法所有的条文设计和内容部署打好基础,也为生态文明法律体系的形成奠定基础。

    在思路和方法方面,应当明确生态文明建设的目标、战略、任务、路径和方法,完整地体现“绿水青山就是金山银山”的思想,展示“在保护中发展、在发展中保护”的保护优先、绿色发展思路,提出2020、2035和2050年的阶段性生态文明建设和改革目标。

    在管理体制方面,生态文明建设不只是生态环境、自然资源等少数部门的职责,按照“一岗双责”的要求,还涉及到其他相关部门,部门交叉很难避免,因此该法要明晰各部门职责,变成各地方、各部门共同参与的事项,形成各方面和各层级合力。

    在治理体系方面,要建立生态文明的国家治理体系,发挥各方面作用,特别要强调公众的参与和司法的监督,发挥它们在生态文明权力、权利和利益平衡格局中的作用。由于国家法律法规难以规定地方各级党委的职责,可以尝试性地原则规定“环境保护党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责”。

    在促进措施方面,要综合考虑现实国情和所面临的问题,治标和治本相结合。要针对现有经济、民事、行政等法律体系开展生态化工作,同时也要推进生态产业化。生态文明的法律,既要强调“绿水青山就是金山银山”,设计制度大力保护生态环境和生态安全,也要致力于如何使“绿水青山”转变成“金山银山”,通过产权改革和激励措施调动绿色发展的积极性。

    在工作监督方面,要与党中央、国务院下发的生态文明文件相衔接,强化评价与考核、自然资源离任审计、领导干部生态环境损害责任追究等相关制度,进一步巩固中央环保督察和绿色发展指数评价等工作成果。例如可在《生态文明建设目标评价考核办法》的基础上,对评价标准与考核办法等作出总体规定。在追责方面,可以仅作出一个衔接性的原则规定,这样可以发挥中共中央、国务院《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的保障作用。

    另外,法律制定中除了要设计与相关党内法规的衔接规定外,其实施还需要配套性地制定相关的法规、规章、标准、行动计划。只有这样,我国的生态文明建设和体制改革才能制度化、规范化、程序化、体系化。


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