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常纪文:干扰监测结果,责任如何追究?
常纪文

2018-07-10

    党和国家开展生态环境考核,目的是倒逼各地加强转型与环境监管。为了促进生态文明的建设,中央出台了一系列生态文明体制改革文件。这些文件的实施,需要以真实、准确的环境质量监测数据为基础。一旦数据失真,就会严重损害改革的质量,使环境决策失真,目标考核失真、环境审计失真、生态补偿失真以及追责失真,难以发挥环境保护一票否决的作用,甚至使生态文明建设和改革目标落空。

    近年来,各地人为干扰空气质量监测数据的事件屡有发生。近日,生态环境部发出通知,要求地方各级生态环境部门建立健全防范和惩治环境监测人为干扰干预的责任体系和工作机制,防止人为干扰监测数据行为发生。

    现有改革文件和法律法规对干扰空气质量监测的规定有哪些?如何依据现有党纪国法对干扰行为进行追责?相关法律法规如何完善?

    一、现有改革文件和法律法规,对干扰空气质量监测的规定有哪些?

    (一)体制改革方面

    为了使生态环境监测大一统并且有机协调,国务院办公厅于2015年出台了《生态环境监测网络建设方案》;为了纠正地方保护主义,增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,规定市级环境监测机构直属于省级环境监测机构,市级环境监测机构独立于市级环境保护部门和市县级地方人民政府。

    为了惩罚地方党政机关工作人员造假或者指令、纵容造假,以及对造假失察的行为,中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》作了专门的责任规定。

    (二)制度创新方面

    为了确保环境监测机构和人员独立公正开展工作,确保环境监测数据全面、准确、客观、真实,中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发了《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》,重点解决地方党政领导干部和相关部门工作人员利用职务影响,指使篡改、伪造环境监测数据,限制、阻挠环境监测数据质量监管执法,影响、干扰对环境监测数据弄虚作假行为查处和责任追究。

    这是中办、国办的指导意见,而不是规定、决定、办法。根据罪行法定的原则,意见不能作为追究刑事责任的依据;同时,按照党内法规的效力规定,这个意见也难以直接作为对体制内人士进行党纪和政纪处分的依据。如果这个意见能和一些规范性的党内法规以及国家法律、行政法规相衔接,也可以根据衔接的文件予以处分。

    (三)立法建设方面

    2015年1月1日起实施的《环境保护法》规定了企业自我监测、信息公开等严格的法律义务,提高了罚款标准,规定了按日计罚、行政拘留、引咎辞职、连带法律责任措施和公益诉讼等新机制。

    针对排污单位环境监测数据造假的行为,新环保法第63条规定:“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一,尚不构成犯罪的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留:……篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的”。

    针对国家机关和国家公职人员环境监测数据造假的行为,新环法第68条规定:“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职……(六)篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的”。

    2015年《大气污染防治法》修改,建立以环境质量管理为核心的监管制度,将环境质量目标管理和总量控制相结合。但是该法没有针对监测数据作假再作出特殊的规定。

    (四)司法解释方面

    最高人民法院和最高人民检察院于2016年12月联合发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对两类作假现象予以了规范:

    一是对于重点排污单位环境监测数据造假的,按照第1条第7项规定的“实施刑法第三百三十八条规定的行为,具有下列情形之一的,应当认定为‘严重污染环境’:重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”,依据刑法第338条“污染环境罪”追究刑事责任。

    二是针对其他危害环境监测数据真实性的行为,该司法解释第10条规定:“违反国家规定,针对环境质量监测系统实施下列行为,或者强令、指使、授意他人实施下列行为的,应当依照刑法第二百八十六条的规定,以破坏计算机信息系统罪论处:(一)修改参数或者监测数据的;(二)干扰采样,致使监测数据严重失真的;(三)其他破坏环境质量监测系统的行为。……从事环境监测设施维护、运营的人员实施或者参与实施篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施、破坏环境质量监测系统等行为的,应当从重处罚。”

    2016年西安市环境保护局两个分局的7名官员,为了让环境监测数据好看,竟然对大气环境质量自动监测国控站点的设备动手脚,用棉纱堵塞采样器,干扰数据采集。西安市中级人民法院于2017年6月16日一审判决7人行为构成破坏计算机信息系统罪,判处1年3个月到1年10个月有期徒刑不等。

    二、如何依据现有党纪国法,对干扰空气质量监测的行为进行追责?

    近几年,一些城市为了降尘,利用喷雾车或者雾炮车向空气中喷水雾。这个做法本身无可厚非,但是有的地方却重点在空气质量监测站点边上持续喷水雾,这就涉嫌故意干扰环境监测数据了。

    2017年9月至11月期间,在西安市曲江国家环境监测网空气质量自动监测站点采样区域,由于养护公司短时间的绿化喷水,造成人为干扰站点正常运行。调查显示,相关公司负责人责任意识以及环保意识淡薄,未将空气质量自动监测站点周边作业要求及时传达给绿化带养护人员,养护人员不知情、无意识地影响了环境监测采样工作。相关责任单位和人员已被依纪依法追责。

    2017年12月2日至5日,宁夏自治区石嘴山市大武口区环境卫生管理站利用喷雾抑尘车,连续对大武口区黄河东街国控监测站点所在的办公楼墙体进行喷雾清洗,直接影响了监测设备采样口周围局部环境,干扰了空气质量监测活动正常进行。由于当地那几天的温度都在零下9度以下,喷水致使石嘴山环保局大楼一夜变“冰雕”,招致社会的议论。当地也认可这是一起不规范作业导致的人为干预空气质量监测情况。石嘴山市政府对相关责任人进行了问责,对大武口区环境卫生管理站负责人给予警告处分,并公开通报。

    这些事件大都发生在天气污染期间,而且国家大气环境质量监测站点是重点喷洒的对象,故意的成分多一些,目的是用干扰环境监测的方法来降低直达环境保护部的监测数据。在空气采样口塞棉花、让汽车绕行采样区域等作假手段的恶意性,很好判断,但是在采样区域搞日常的绿化喷水,搞日常的市政降尘,干扰国控点空气质量监测获得,是否属于故意,不好判断。所以,一些事件在社会舆论关注过后,大多也是作为违法操作规程的无心之举,予以轻轻处理。

    对于故意干扰监测数据的行为,必须依据党纪国法,严肃追责问责,才能起到警示和遏制作用。

    若要依据党纪国法,即党内法规、国家法律和司法解释,深入追究责任,必须明确以下几个问题:

    一是认定当事人的主观过错。

    宁夏石嘴山案件中,地方得出的原因是,“在工作过程中,大武口区城管局没有细化喷雾抑尘车作业要求,喷雾抑尘工作不规范,现场作业时连续对大武口区黄河东街国家环境监测网空气质量自动监测站点所在的办公楼墙体进行喷雾清洗,喷雾直接影响了监测设备采样口周围局部环境,干扰了空气质量监测活动正常进行”。显然,地方认为环卫部门不是故意干扰空气质量监测数据的,只对大武口区环境卫生管理站站长、副站长,分别给予警告处分,并公开通报。

    如果确实不是故意的,这一处分与主观过错程度还是相适应的。如果是故意的,那么环卫管理站的负责人,应当承担比警告更重的处分:在行政上可以给予记过、记大过的处分,在党纪上可以给予记过、开除党籍等处分;如果性质恶劣,可以追究刑事责任。按照刑法第二百八十六条“破坏计算机信息系统罪”的规定,可以处以五年以下有期徒刑或者拘役;本案的行为持续五天,如果认定后果特别严重,也可以处以五年以上有期徒刑。

    本案中,授意大武口区环境卫生管理站影响监测数据的人,也应当按照上述规定,追究其党纪、政纪甚至刑事责任。

    二是对当事人的责任认定与处理。

    处理当事人前须对案件进行定性。如果宁夏石嘴山大武口区环境卫生管理站的工作人员是自己故意干预监测数据,或者是有关部门、有关领导授意其影响空气质量监测数据,那么就属于行政违法,需要依据自己编制的性质追究纪律责任。

    如果当事人是事业单位的编制,追究依据是2012年8月22日人力资源和社会保障部、监察部发布的《事业单位工作人员处分暂行规定》,处分分为警告、记过、降低岗位等级或者撤职(撤职适用于行政机关任命的事业单位工作人员)、开除处分几类形式。

    如果当事人在法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中工作,属于经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员,则参照《行政机关公务员处分条例》的有关规定,给予处分,处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除几类形式。如果情节严重就是刑事违法了,需要严肃追究刑事责任。如果追究行政责任,则不能按照《环境保护法》第63条的规定处理,因为本案中,环卫部门不属于排污单位。由于环卫部门属于其他负有环境保护监督管理职责的部门,那么可以按照《环境保护法》第68条的规定,对于“篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的”,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依据编制的性质分别给予事业单位工作人员警告、记过、降低岗位等级处分,给予公务员或者参照公务员身份管理的人员以警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分。性质严重的,不构成犯罪的,单位主要负责人应当引咎辞职,或者予以开除。

    不过《环境保护法》的相关罚则不适用于党委系统的公职人员,所以,对于党委系统的公职人员指使环卫部门篡改、伪造监测数据的,应当按照中共中央《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第8条的规定,追究党纪责任;如果构成刑事犯罪,依照刑法追究刑事责任。这一论述,将在下一部分展开。

    在宁夏石嘴山案件中,如果经过侦查,确实属于故意,并且有人授意,情节严重的,应对标2016年西安市国控监测站点监测数据作假的刑罚结果,追究刑事责任。值得注意的是,由于影响环境监测采样和篡改、伪造环境监测数据还是有一些区别,所以,依据《环境保护法》关于篡改、伪造环境监测数据的规定来追责,虽然靠得上边,但是缺乏准确性。

    三是对授意或者包庇、纵容造假的领导以及对造假失察的领导的责任追究。

    类似2016年西安市国控监测站点数据造假刑事案件,如果需要追究地方党委和政府的责任,可以按照2015年中共中央办公厅、国务院办公厅《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定,追究区委和区政府有关领导的党纪、政纪责任;如果指令造假的情节严重,还要依据《刑法》第九章“渎职罪”的相关规定追究其刑事责任。

    在宁夏石嘴山案件中,如果查出是市环境保护局领导直接授意的,那么,应当追究其刑事责任。如果是市领导授意,也应当追究市领导的刑事责任。追究的依据是《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第8条规定的“党政领导干部利用职务影响,有下列情形之一的,应当追究其责任:……(四)指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的”。如果市领导不知情或者包庇、纵容,分管环境保护和环卫的市领导,要按照该办法第6条规定的“有下列情形之一的,应当追究相关地方党委和政府有关领导成员的责任:(二)对分管部门违反生态环境和资源方面政策、法律法规行为监管失察、制止不力甚至包庇纵容的”,追究党纪、政纪责任。

    四是追究刑事责任的法律依据和司法解释依据。

    追究国家工作人员的环境监测数据造假的刑事责任,目前《刑法》缺乏明文的规定,靠得上的条文第397条规定的“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”

    不过,依据2016年《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定,本案中,影响数据的不是重点排污单位,而是负责环境保洁的环卫部门,因此不适用第1条第7项的规定。如果本案中环境监测数据严重失真,那么就属于该司法解释第10条第2项规定的“违反国家规定,针对环境质量监测系统实施下列行为,或者强令、指使、授意他人实施下列行为的,应当依照刑法第二百八十六条的规定,以破坏计算机信息系统罪论处:……(二)干扰采样,致使监测数据严重失真的”情形,应当追究刑事责任。2016年西安市国控监测站点数据造假案件中,西安市环境保护局两个分局的工作人员,就是按照这个罪名定罪量刑的。

    由于目前《刑法》中缺乏国家公职人员指令他人作假的明确罪名,也缺乏国家公职人员直接参与环境质量监测数据作假的明确的罪名,因此《刑法》修改时应当在渎职罪中予以增补。对于后者,目前按照破坏计算机信息系统罪予以定罪量刑,不是很合适。

    三、如何完善法律法规,防止干扰事件一再发生?

    现有法律法规虽然做出了一些规定,但存在主观故意认定难、问责依据不明确、刑事罪名不妥贴等问题。为杜绝此类事件的一再发生,建议修改国家环境保护立法和党内法规,将此类行为纳入违法违规范围;修改《刑法》,增设相应罪名以贴切实际;严惩典型案例并宣传,在全国范围起到警示作用。

    首先,修改《环境保护法》《大气污染防治法》或者制定保障环境监测数据质量的法规规章时,把干扰环境监测采样的行为纳入违法情形,和篡改、伪造环境质量监测数据并列。这样,可以增强法律处罚的严谨性和可操作性。

    其次,把2016年最高人民法院和最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》予以法律化,即修改《刑法》,在渎职罪内针对国家工作人员和国家机关聘用人员、国家机关任务合约单位明确设立监测数据作假罪,把干扰环境监测、篡改环境监测数据、伪造环境监测数据、指令干扰监测数据、指令篡改环境监测数据、指令伪造环境监测数据等行为纳入该类罪名。对施工人员和养护人员设立环境监测数据作假罪,把干扰环境监测采样明确纳入犯罪,解决罪名的不贴切问题。

    再次,建议中纪委、中组部、监察部和生态环境部联合发布一个既属于党内法规又属于部门规章的文件,将中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》的追责要求法制化,成为可以直接依据的追责办法。在该办法中,加大社会参与和监督的力度,鼓励大多数监测设施对公众开放,让公众更有条件发现环境监测数据造假的现象。

    最后,建议中央环境保护督察组在督察回头看时,对类似的数据造假行为予以严惩。对于构成犯罪的故意造假行为,对于指令、唆使造假的官员,予以严惩,并向全国通报,形成威慑态势,以儆效尤。建议各省要至少追责几个典型的违法案例,以点带面加强整改,让各级党委和政府及其有关部门不敢造假或者不敢唆使造假。生态环境部、监察部、中纪委、中组部也要采取以案说法的形式加强职业道德教育、纪律教育和法制教育,对各级党委和政府有关人员开展警示教育。


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