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魏际刚、赵昌文:高质量发展推动产业政策适时调整
魏际刚

2018-05-30

    产业政策是政府出于某种目的(如经济增长、结构优化、竞争力的提升、资源配置效率的改进以及可持续发展等)而对产业、企业、要素等实施的干预(如引导、鼓励、支持、协调、促进或限制等行为)。在新的历史时期,中国面临的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同,产业政策该做怎样的调整,以实现“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,推动高质量发展,迈向产业强国,建设现代化经济体系,是值得研究的重大课题。

    产业政策的多重属性与多国的实践

    一国的发展需要市场力量与政府力量的有机结合,需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡,产业政策正是实现这种结合和平衡的重要工具。产业政策具有多重属性,它不仅用以消除市场失灵,也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段。

    实践中,各国根据国情制定相应的产业政策是一种普遍做法。即使是最发达的市场经济国家,产业政策也从未退出历史舞台。美、欧等通过法律、科技、财政、税收、贸易、反垄断等多种形式体现产业政策。如美国奥巴马政府实施再工业化战略、国家创新战略,特朗普政府实施美国优先的贸易政策,就是为了推动美国制造业发展,增强美国产业的国际竞争力。

    追赶型经济体通过学习先行发达国家的经验,利用产业政策实现重点产业的追赶、保护幼稚产业、助推产业升级。转型经济体因市场体系和市场机制正在构建和完善,政府通过产业政策来弥补市场机制的不足。

    因经济体制、政府管理、社会结构、发展战略、发展阶段、产业重点等差异,各国产业政策的目标、范围、着力点、政策工具、绩效有很大不同。总体上,凡能根据形势变化适时调整产业政策的国家,发展绩效总体良好,反之,发展绩效则不太理想。

    从战略层面看,中国的产业政策总体上是成功的,但成本也很高。

    中国是世界上广泛、深度运用产业政策的国家之一。计划经济时期,中国建立起了全面的集中计划经济体制,生产流通什么、谁来生产流通、生产流通多少主要由政府计划确定。为了尽快摆脱落后的工业状况,通过学习前苏联的经验,中国实施了政府主导下的工业化战略、不平衡发展模式,运用计划全方位配置要素资源,集中全国、全民的力量,调动各种资源与要素向重点工业、重点企业倾斜,基本建立起了完整的工业体系,以实现追赶目标。

    改革开放后,随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善,市场在资源配置中的范围不断扩大,市场机制的作用不断增强。与此同时,中国政府充分发挥产业政策在结构调整、规模扩张、产业升级、国际化等方面的重要促进作用。产业政策逐步从以计划为主转向以规划为主,从直接干预转向间接干预,综合运用经济、法律、必要的行政等多种手段。四十年的产业发展成就表明,从战略层面看,产业政策的目标基本达到。但从战术层面看,还存在政策体系不健全、不当政府干预、部门利益固化、政策寻租空间大、未能有效协调地方间的分工等突出问题,资源配置效率低下、重复建设严重等一直未能有效解决。此外,产业政策在促进结构优化与升级方面发挥的作用还不尽如人意。产业政策与相关政策缺乏协调,部分产业政策与WTO规则发生冲突。这些状况引发了人们对产业政策的质疑,甚至少数国家指责中国的产业政策有损公平与竞争。

    综上,对产业政策的认识应该系统与辩证,不能因产业政策的成效而否定市场机制,也不能因实践中的问题而否定产业政策。恰恰相反,这正是新时期改进和完善产业政策的逻辑起点。

    新时期中国产业政策调整的思路与框架

    (一)基本思路

    新时期产业政策应以建设产业强国为目标,以改善营商环境为核心,结合对特定产业、领域、对象的结构性安排,消除产业发展中的制约因素,增强产业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力,促进资源配置效率和社会福利水平的提升。

    产业政策调整应遵循“围绕国家发展战略,弥补市场缺陷,强化功能性政策,优化选择性政策,兼顾政策协调性,实现共赢国际化”等原则,如图1所示。

    围绕国家发展战略。产业政策要以建设现代化经济体系、推动产业由大变强、实现高质量发展等战略目标为指引。

    弥补市场缺陷。产业政策要弥补市场失灵,对冲市场机制运行的负面效应。培育与完善市场功能,实现与市场力量的有机结合。

    强化功能性产业政策。营造产业发展的良好环境、激励创新创业、提升产业发展的要素与公共服务支撑、规范市场主体行为等。

    优化选择性产业政策。减少政府对特定产业的直接干预,将产业政策的作用严格限定在确实需要重点发展或解决问题的产业或领域。

    兼顾相关政策协调。对不同政策统筹兼顾,促进产业政策与宏观政策、开放政策、区域政策、社会政策、生态环境政策等协调。

    致力于国际共赢发展。将国内产业升级与全球产业格局调整结合起来。把握国际产业发展的趋势,在全球范围内配置资源,促进国际产业分工与合作。根据中国产业在全球价值链中的地位确立升级战略与对策。

    (二)基本框架

    根据前述思路和原则,新时期产业政策框架体系至少应包括以下三大方面。

    产业政策的核心内容。主要从战略、制度、要素(如技术、劳动力、资本、土地)等维度设计功能性政策和选择性政策。

    产业政策与相关政策协调。重点考虑产业政策与宏观经济、对外开放、区域发展、社会发展、生态环境等相关政策的协调。

    产业政策的国际协调。立足于提升在全球价值链中的地位,主动参与国际分工,广泛开展国际合作,积极参与全球治理。

    对新时期中国产业政策调整的建议

    (一)明晰产业政策重点,完善实施、评估和调整机制

    今后及未来较长一段时期产业政策应聚焦于:未来必争的战略产业,如国防工业、尖端制造、下一代信息网络、纳米、生物技术等;国际竞争力弱的领域,如幼稚性产业和需要实现进口替代的产业(数字机床、高端医疗器械、创新药、航空物流、国际快递、国际供应链以及产业标准、国际品牌等);传统支柱产业转型升级,如钢铁、煤炭、有色金属、船舶等;基础产业中的国计民生领域,如战略性资源、重大基础设施等;产业发展的薄弱环节,如“六基”(核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、基础软件、基础研究和产业技术基础);市场失灵领域,如节能环保、安全、应急、公共研发平台、共性技术平台、公共工程中心、公共检测平台、公共信息平台等;衰退产业转移和退出;产业融合、合作、协同、集聚;创新中某些关键环节,如成果转化、新技术扩散等;基于国土开发目标的产业;中小微企业;推动要素升级与优化配置等。同时,要随着形势变化,做好产业政策的评估与动态调整工作,清理不合时宜的产业政策,制定出更合时宜和未来需要的政策。

    引导各方资源向重点领域集聚的过程应侧重反映创新绩效、附加价值、核心竞争力、可持续发展等,综合运用“负面清单、准许清单、政府权力清单和企业信用清单”和“行业能效限额标准、产业污染物排放标准、产品(服务)质量标准”等。

    (二)从全球产业格局变动考虑相关产业政策设计

    从全球产业格局变动来判断中国产业自身的发展阶段及需要实施的策略,如图2所示的4×4网格,每个格子代表中国相关产业相对于全球产业发展的成熟度,并依此设计针对性的产业政策。

    区域1的产业属于在中国和全球均处于刚刚兴起或成长的早期阶段。这类产业适合在刚出现时就给予支持,具体应根据国内的市场规模和能力(如生产的规模和成本、研发实力等)来进行决策。如果要素条件比较理想,就应当努力发展并推动其进入区域3.

    区域2的产业属于国际上已经有所发展而国内刚刚兴起。这类产业是迄今大多数发展中国家产业政策比较关注的,中国要充分利用后发优势,积极吸引跨国公司投资或国际技术,努力实现能力追赶。

    区域3的产业是中国在全球具有领先地位的产业。这类产业通常不需要明确的支持,但政府可以通过重点发展一个主导领域,以保持行业整体的领先。

    区域4的产业在国内外均处于成熟或衰退阶段。产业政策的重点应在于提升劳动生产率和竞争力,为衰退的行业提供转型支持,或采取保护政策以维持产业、保障就业等,或支持行业重组整合。

    区域5的产业在国内已经成熟或衰退,但在国际上却处于刚刚兴起或成长阶段。通常情况是,允许这类产业合理转移。

    区域6的产业在国内只有少量稳定的生产商,但全球已经处于衰退。对于中国而言,这类产业具有比较优势,采取积极的产业政策是可行的,但考虑到这类产业国际市场处于衰退,政策的过度支持未必合适。

    区域7的产业与区域6类似,在国内处于成长期而全球已经处于衰退,因具有比较优势故可采取赶超政策。但是,要高度关注该产业的全球性趋势,及时调整政策方向和力度。

    (三)产业政策要推动市场机制的建设与完善

    各次产业发展、产业间的联系、分工与合作以及新产业、新企业的成长,均应当发挥市场机制的基础性作用,充分发挥企业作为市场主体的能动性和活力,充分实现生产要素的自由、高效流动。

    一是产业政策要推动形成全国统一开放、竞争有序的市场体系,消除地区壁垒、部门壁垒。清理和废止一切有碍统一开放、公平竞争的部门、地区规章,促进生产要素在部门间、地区间自由流动,最大限度提升经济运行效率。

    二是产业政策要保障各类市场主体公平竞争。不同所有制、不同规模的企业一视同仁,消除规模歧视和所有制歧视。

    三是产业政策要推动形成基于供需、反映市场稀缺程度、资源环境代价、外部性内部化的价格形成机制和竞争机制,最大程度消除市场的信息不对称,形成不同产业、产品和服务合理的比价关系。

    四是深化垄断行业、公用事业改革,对能够放开的行业,及时放开。消除部门、地方、垄断利益集团的不当影响。鼓励有条件、具备资质的民营企业、中小企业进入基础设施、公用事业和新兴产业,给予其足够的市场机会。

    (四)构建体系完整、规则合理、符合产业发展特点、前瞻性的监管体系

    构建前瞻、现代、高效、权威的监管体系,既是市场经济发展的内在要求,也是政府转变职能的具体表现。当负面清单制度全面实施后,政府重要的责任之一是健全监管体系,加强事中、事后监管,“放得开,管得住”。要合理划分中央各部门、中央与地方之间的监管职责。对于已存在的冗余机构应及时整合,避免监管的交叉重复和责任推诿。推动监管透明化,改变和消除监管机构与利益主体利益输送、利益捆绑的情况。

    考虑到不同产业的发展特点差异较大,不同领域的具体情况有所不同,不同产业的监管内容也应有所区别与侧重。对于新产业、新技术、新业态、新模式,要创新思维与监管方式,以“包容、审慎”的原则促进其发展,同时要抓紧研究制定数字经济领域的垄断与限制竞争的监管规则。

    (五)加强产业政策与相关政策的协调

    加强产业政策与宏观政策的协调。宏观政策应符合产业中长期发展需要,为产业发展创造良好的宏观环境。合理确定企业宏观税负水平,着力形成有利于产业转型升级、创新、竞争力提升、国际化和可持续发展的税收结构。

    加强对产业政策与开放政策的协调。积极参与全球和区域治理,提高在国际经济与贸易规则制定中的话语权。推进中国与重要区域和贸易伙伴经贸一体化,加快推进自贸区建设,推动贸易便利化,减少进入与投资限制。重视双边战略对话、政策协调机制建设,推动双边产业与贸易合作共赢。

    加强产业政策与区域政策的协调。产业政策要考虑区域发展战略、城市群发展、区域发展基础和潜力、地区经济差异、城乡一体化,明确不同地区的产业定位,充分发挥各地区比较优势,形成地区间的专业化分工,避免地区间过度重复建设。区域战略、规划与政策要考虑产业集聚、产业配套、产业链、供应链和价值链等现代产业发展特点,主动融入全国、全球生产流通消费网络,引导和促进有本地特色和竞争力的产业集聚发展、开放发展、链式发展。

    加强产业政策与社会政策、生态环境政策的协调。社会政策、生态环境政策要考虑产业发展阶段、产业战略目标以及发展实际。产业政策要考虑社会接受度、生态环境承载力。根据经济社会统筹发展的要求,建立产业政策与社会政策、生态环境政策的有效协调机制。


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