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李国强、孙飞:如何化解接边地区社会治理难题——黔桂创新基层治理调查
李国强 孙飞

2018-04-17

    邻省邻县接边地区社会治理是一个比较突出的难题,建议在跨省接边地区毗邻村寨广泛组建“联合党支部”,在此基础上建立接边地区联防、联调、联谊、联创工作制度,充分利用传统民间纠纷解决机制,加大相关省州县各职能部门的联合联动,共同化解接边地区的社会治理难题。

    邻省邻县接边地区社会治理是一个比较突出的难题。贵州省黎平县龙额镇登晒村与广西壮族自治区三江县富禄苗族乡富禄村接边毗邻,在实践中两村以创建“联合党支部”为平台,破解了接边地区矛盾纠纷多、互不往来的管理难题,有力地推动了接边地区基层社会治理工作全面开展,整合社区资源和上级各类资源,促进了当地社会经济发展。

    接边地区是社会治理的薄弱环节

    接边地区是指属于不同行政管理主体又相互毗邻,长期以来有着各种来往关系的一定区域,包括省际接边县(区)、省际接边乡镇、省内县际接边乡镇等。一直以来,接边地区特别是跨省接边县(区)乡村是矛盾纠纷的多发地、易发地,给当地社会治理工作造成了很大压力。

    接边地区社会治理难题产生的根源:一是经济社会发展相对滞后。受资源禀赋和自然历史等因素影响,往往生产生活艰苦、经济社会发展相对滞后,容易因为“争生存”引发利益冲突。二是基层党支部、村委会作用严重弱化。对接边地区而言,传统的按照行政区域划分的基层党组织建设存在局限性,不适应接边地区管理实际。很多接边毗邻村寨的党支部、村委会之间工作互不往来,无法跨行政区域解决矛盾纠纷,甚至于出现纠纷时大都是各自袒护本村人,以至于接边地区的矛盾纠纷只能依靠民间组织解决,解决不当就会上升为群体性事件。三是历史遗留问题较多。接边地区的森林和土地等自然资源相互穿插,大都没有明确的图纸或证书,无法界定归属,且这类问题通常涉及人数多,加上历史遗留问题,取证困难,给化解矛盾、维护稳定增加了较大压力。

    创建“中共黔桂登晒联合党支部”,改善了接边地区的社会治理

    贵州省黎平县地处黔湘桂三省(区)交界,省际接壤边界线176.4公里,省内县际接壤边界线256公里,边界线上插花耕地、林地分布零散,既多又杂。龙额镇正处在接边交界中心,共有4个行政村、7个自然村寨与广西三江县富禄乡、同乐乡的3个村4个自然屯接边,边界线长30多公里,共有4个民族约4000多居民长期居住;龙额镇还与本县地坪乡相邻。

    (一)创建“中共黔桂登晒联合党支部”

    贵州黎平县龙额镇登晒村是侗族村寨,176户居民,均为侗族,其中154户属于贵州省管辖,22户属于广西壮族自治区三江县富禄苗族乡富禄村管辖。村民们的房子都掺杂在一起,交叉居住;山林田地也无明确的分界线,衣着、语言、习俗毫无二致,正是“山同脉、水同源、语同音、俗同形”。

    但是,由于地理位置特殊,当地村民又分属黔桂不同省区管辖,而黔桂接边地区经济社会发展程度又有差别,现行政策也存在差异,村民在贯彻落实村级事务时难免出现冲突,接边地区存在的一些社会治理问题在这里都时有发生。

    2011年,为解决接边村寨这些问题,切实改善接边村寨管理,促进村寨事务和谐发展,解决一村跨两省(区)在社会管理、经济发展、矛盾纠纷等方面出现的难题,时任登晒村党支部书记石启贤经多方努力,接边两省(区)的黎平和三江县委组织部协商批准,开创性地组建了“联合党支部”,正式启用“中国共产党黔桂登晒联合支部委员会”公章。

    联合党支部组织建设的主要特征,一是打破省际行政区划限制,建立跨省党支部,联合党支部是做好接边地区各项工作的核心和基础;二是实行“双书记”制,并由两省(区)籍的人出任;三是“双书记”能共同参加黔桂两地乡镇党委召开的会议,相互学习对方省(区)的政策法规,共同发挥领头人的作用;四是得到接边地区县乡党委及相关部门的重视和大力支持,建立县乡级联动机制,是联合党支部有效发挥作用的有力支撑;五是以联合党支部为基础广泛开展联合联动,实现富裕,得以实现社会和谐。

    (二)“联合党支部”改善了辖区社会治理,并促进了经济发展

    联合党支部创建以来,把工作重心放在抓制度、抓民心、抓民生、抓发展、抓和谐上,以发展带动社会治理创新,实现经济社会全面发展。从贵州这一侧调查的登晒村情况来看,自2011年创建“联合党支部”以来,其经济社会全面发展取得了显著变化,成为“平安边界,和谐乡村”民族团结进步示范村。

    一是加强制度建设,积极推行民主管理。联合党支部制定并推行村民联合议事制度,积极推动民主管理,施行干群联谊、村务联议。据统计,自联合党支部成立以来,已就计生帮扶、民生救济救助、农村危房改造、农村低保等问题,村“两委”组织“联议”76次。联合党支部通过开展村民联合议事活动,使村级事务在村内得到充分讨论,进一步扩大了群众的知情权、参与权和决定权,村民自我管理、自我约束水平进一步提高,为创建良好的邻里关系打下了基础。

    二是完善工作机制,加大矛盾调处力度。联合党支部利用多种形式,加大矛盾联调力度。第一,牵头组织相关村民制定了简单易懂、切实可行且独具特色的《黔桂登晒村规民约“十要十不准”》,并将其内容刻于石碑上,体现黔桂村民共同依规治村管寨的想法。第二,在开展纠纷调处中,为妥善解决接边村寨矛盾纠纷,联合党支部充分发挥“寨佬”在当地的特殊身份优势,有效化解部分历时久远、成因复杂的林权纠纷。第三,成立了“联合人民调解委员会”,共同签署了《接边地区民间纠纷联合调处协定》,制定并完善《接边地区纠纷排查调处工作联系会议制度》等,坚持“调防结合,以防为主”的工作方针,充分发挥人民调解法制宣传教育功能,从源头上减少矛盾纠纷。第四,开展治安联防。自2011年以来,登晒村盗窃案件发案0起,边界刑事案件0起,民事纠纷0起,无打架斗殴,成为边界和谐、民族团结的代表。

    三是利用各类资源,推进资源联享产业联兴。联合党支部积极推进两省(区)产业联兴,实行项目联建、基地联建、扩大规模的发展模式。联合党支部充分利用和整合两省(区)优惠政策、各方资源,发展油茶产业,发展本村义务教育等。2014年,该村人均收入比上年增长332元,同比增长17.36%,经济社会取得较大发展。

    在联合党支部的带领和不懈努力下,黔桂村委会、黔桂鼓楼、黔桂戏台、黔桂联合小学、黔桂球场、黔桂步道、黔桂卫生室、黔桂免费午餐食堂等“黔桂字号”的基础设施建设兴起来,村寨面貌焕然一新,为和谐稳定创造了良好的社会环境。登晒村形成了和谐共生的边界邻里关系。调研中发现,互帮互助是非常普遍的现象,两省(区)村民已经成为在“大支部”领导下的一家人。

    登晒村发展中得到接边县乡政府在产业发展、基础设施建设等方面给予的大力支持和帮助,体现了国家的支持是接边地区平安发展的有力外部推力。2014年,黎平县帮助登晒村发展油茶产业,向当地贵州和广西籍群众送去了950亩的油茶苗和110多亩的茶叶苗;广西无偿为两省(区)群众送去了优质化肥1.5万公斤,广西富禄乡还派员进驻登晒,开展茶叶种植技术指导。

    “联合党支部”的经验促进了当地县乡社会治理创新

    单以我们调查的贵州省黎平县为例,“登晒联合党支部”及其“七联工作法”推动了所在龙额镇和黎平县的社会治理创新,改善了社会治理效果。

    龙额镇在登晒经验基础上,开展接边地区平安边界建设,与接边乡镇签署建立了《黔桂两省(区)三县四乡(镇)十二村治安联防公约》、《黔桂两省(区)三县四乡(镇)十二村治安联防联调联谊友好协定》、《接边地区民间纠纷联合调处协定》、《接边地区纠纷联合调处会议制度》等一系列制度,为跨省接边地区和民族地区的经济社会繁荣稳定、和谐发展创造良好环境确立了制度保障。

    2012年以来,龙额镇与接边地区运用纠纷联调机制成功化解各类民间纠纷137件,化解率达98.1%,较之前每年纠纷发生率减少约30件,化解率提高12%左右。由于沟通渠道顺畅,大量矛盾纠纷在发生前、信访问题在萌芽前、产业发展在规划前、项目建设在立项前得到充分沟通协调。据统计,全镇接边村寨近几年来无打架斗殴、重大矛盾纠纷和群体性事件发生。

    在县这个层面,黎平县委及时总结登晒联合党支部的建设经验,提炼发展为“治安联防、警务联动,矛盾联调、困难联助,活动联谊、村务联议,产业联兴、资源联享”的“八联工作法”,作为接边地区平安创建工作的典型进行了推广。

    一是建立接边联防联动长效机制。黎平县委政府注重建立接边县乡层面相关工作的对接,形成工作机制,与广西等接边省(区)协调,每年由接边乡镇轮流组织召开接边乡镇联席会议。社会治理中县乡级着重综合治理力量联合,建立接边联防联动长效机制,齐抓共管相互配合形成工作合力。

    二是完善交流沟通机制。通过定期举办联谊活动,使公安、司法、民政、计生、扶贫、林业、水利、国土等职能部门相互交流,讨论村务管理、边界治理、民生工程等问题,在交流中不断完善工作机制,提高合作水平。2013年以来,黎平县共联合黔桂湘接边地区开展联合执法活动356次,共查处赌博案件58起,查处交通违法行为1236人次,查处偷运木材案件35起。

    三是建立教育引导机制。充分利用当地少数民族“三月三”、“河歌节”、“六月六”等传统节庆活动,举办芦笙赛、演侗戏等丰富多彩的民族活动,进一步加强宣传引导,密切接边地区群众关系,增进团结。

    巡防联治工作开展以来,黎平县接边地区的治安状况大幅改善。以龙额镇为例,近几年盗牛案件的案发率直线下降,2012年至今盗牛案案发率为零,偷牛盗马这个长期困扰接边村寨群众的老大难问题得到基本解决,刑事案件一直保持“零发案率”。

    启示和建议

    “登晒联合党支部”的经验说明,社会治理是一项综合性工程,要搞好社会治理,不能就社会治理抓社会治理,而是合纵连横一盘棋工程,要抓党建、抓民生、抓人心、抓发展,才能抓出一片和谐天地,实现社会治理创新和全面发展。为此,我们提出以下建议:

    (一)在跨省接边地区村寨广泛组建“联合党支部”

    从黎平县登晒村的经验来看,省际接边地区创建联合党支部,符合接边地区实际,打破了村寨党支部设立受跨省行政区划的限制,有利于打破接边省(区)矛盾纠纷多、工作没有关联、互不往来的工作壁垒。联合党支部在推动接边地区经济社会发展中能起到非常重要的作用,是化解基层矛盾纠纷的关键力量,是接边地区“平安建设”的核心和基础。联合党支部把接边村寨从组织上连接起来了,村民之间沟通有了有效渠道,而不至于鸡犬相闻老死不相往来。建议:加强跨省接边地区基层党支部建设,在跨省接边地区毗邻村寨(不限于同一村寨)广泛建立“联合党支部”,切实发挥基层党组织的凝聚力、战斗力和号召力,发挥好基层党组织在化解矛盾纠纷、为民办实事和维护农村稳定等方面的统领作用。

    (二)建立接边地区联防、联调、联谊、联创工作制度

    要大力开展接边地区联防、联调、联谊、联创工作,建立和完善接边地区县乡村各级联席会议、联排联调、联防联治、联谊联创等工作机制,不断提高边界地区矛盾纠纷联防联治工作水平,实现接边地区经济社会的和谐发展。

    (三)充分利用传统民间纠纷解决机制

    “寨佬”等是中国乡村社会治理中德高望重的人,在乡村纠纷调解中具有重要地位和影响力。他们出面会使很难调解的事迎刃而解,比如林木确权中近万元大树归属权纠纷。党支部要高度重视发挥寨佬村老等德高望重人士的作用,建立相关的议事机制。在中国自古以来形成的人情社会的大背景下,寨佬对当今社会治理仍然产生着重要影响,应该有效加以利用。

    (四)注重加强经村民讨论认可的村规民约建设

    接边地区应充分利用当地民族民俗文化资源参与社会治理工作。由过去的政府管理改为接边村民积极参与的社会治理新模式,在党支部的领导下,充分发挥村规民约的作用,处理好乡村社会和国家权威之间的关系,实现法制与地方民主自治的有效衔接,能够有效促进农村社会治理健康发展,实现政府治理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

    (五)加大相关省州县各职能部门的联合联动

    县乡党委政府及其相关部门对接边地区的指导和协调,是联合党支部有效开展工作的依托。社会治理的许多问题在村级是无力解决的,涉及县乡党委政府,需要县乡建立相应机制给予协调指导,接边村寨交流合作才能往前推进落实。

    (六)注重发挥驻村干部帮助农村基层搞好党建工作的作用

    驻村干部由于常到村民中去,经常走村入户,驻村干部能亲身感受到农民的疾苦和需要,上级主管部门要经常向他们了解情况,寻找开展工作的最佳切入点。此外,要建立驻村干部接受村民监督制度和机制,驻村干部要广泛听取村民意见和建议,认真做好基层工作,提升服务群众水平。


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