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李国强:对修订《测绘法》名称及相关问题的建议
李国强

2018-04-17

    为了进一步加强地理信息安全监管,促进地理信息产业发展,国土资源部、国家测绘地理信息局起草了《测绘法修正案(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)。征求意见稿未对这部法律名称作出更名修改,是一个值得提出来且不可忽视的重要问题。《测绘法》名称已经不能反映测绘地理信息行业发展的实际情况和大趋势,应同时予以修订,更名为《测绘地理信息法》,以全面体现和发挥立法的引领和推动作用。

    《测绘法》名称应该与其所修订内容、调整对象相一致,做到名副其实

    征求意见稿对《测绘法》的修订和调整具有内容多、范围大的特点,作了29项修订,调整和新增了一些章、条,将原9章55条修改为10章66条。其中直接关于地理信息资源共享和产业发展新增的法条,有应急测绘保障(第17条)、地理国情监测(第18条)、促进地理信息产业发展(第37条)、加强对地理信息安全的监督管理(第43条)、严格法律责任等,对“测绘行政主管部门”名称也相应调整为“测绘地理信息行政主管部门”。

    征求意见稿从内容上充分体现了国务院对本次修法“推进地理信息规范监管和广泛应用”的总要求,坚持保障地理信息安全和促进地理信息产业发展的原则。简言之,在“促进地理信息产业发展”方面新增了大量内容。表明本法调整的对象已扩展为“测绘地理信息行业”,既包括“测绘事业”又包括“地理信息产业”。

    《测绘法》作为从事测绘地理信息活动和进行测绘地理信息监管的基本准则和基本依据,确立和完善了测绘地理信息管理的一系列基本制度,是测绘地理信息行业的基本法、管理大法,为我国测绘地理信息行业走上法治化轨道提供法律依据。征求意见稿既然从内容上作了如此之多修订,那么在法律名称上亦应反映这些重要的修订和调整,做到名副其实、名实相符,标题名称与内容相一致。

    《测绘法》更名有其内在必要性和实践性

    1.从内容到形式全面地把测绘地理信息行业改革发展成果上升为法律

    党中央、国务院高度重视测绘地理信息行业发展,国务院及其国家测绘地理信息局等部门对测绘地理信息行业发展,颁布了相关法规、规章、规划、政策等,产生了重大积极促进作用和良好效果。国务院办公厅2014年1月印发的《关于促进地理信息产业发展的意见》,将地理信息产业确定为重要的基础性和战略性信息资源、高技术服务业、战略性新兴产业。这一《意见》是引领地理信息产业发展的纲领性文件,提出了我国地理信息产业发展的“六大目标”,重点推进的“五大领域”,反映了我国地理信息产业快速发展的现实和趋势。今年上半年我国地理信息产业逆势上扬,规模持续快速增长,质量效益不断提升,呈现出生机蓬勃的良好发展局面。本次修法,应该从内容到形式全面地把测绘地理信息行业改革发展成果上升为法律,以更好地促进发展。

    2.“测绘地理信息”是“测绘”与“地理信息”的总和,具有两重性

    20世纪80年以来,地理信息产业在测绘工作的基础上迅速兴起和发展,反映了新时期测绘业务的拓展和测绘内涵的延伸,也是测绘事业结构的重大调整。《测绘法》定义“测绘是指对自然地理要素或者人工设施的形状、大小、空间位置及其属性进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”,其中地表自然和人文地理要素的空间位置及其属性等信息就是地理信息;地理信息技术是进行地理信息获取、处理、存储、管理、显示表达、分发服务、开发应用等所涉及的技术的总和,是以传统测绘技术等为基础发展起来的,以卫星导航定位、遥感、地理信息系统技术为核心的现代化测绘技术体系。“测绘地理信息”是测绘在实现数字化转型后,向信息化测绘转变的产物。地理信息产业与测绘事业相容构成了“测绘地理信息行业”,具有公益性、盈利性双重属性。另外,“测绘地理信息”已是现代生活中一个高频词汇。所以,本次修法应积极使用能反映行业本质的“测绘地理信息”这一高频词汇。

    3.“国家测绘局”更名的实践表明,《测绘法》更名具有相通性和重要意义

    经国务院批准,2011年5月“国家测绘局”更名为“国家测绘地理信息局”,开创了测绘地理信息发展的新纪元,明确了测绘地理信息行政主体身份、性质和执法地位,标志着测绘行政体制建设实现历史性突破。“国家测绘局”更名,对于促进地理信息产业发展取得了明显效应,有利于测绘地理信息工作者更加准确、全面地把握经济社会发展大局对测绘地理信息工作的要求,体现了加快地理信息产业发展的必然要求;有力地突出了地理信息资源的基础性、战略性地位,强调了地理信息产业的战略性新兴产业特性,营造了测绘地理信息行业发展的良好氛围;也是顺应国际发展趋势,使我国测绘地理信息工作能更好地融入全球发展。《测绘法》更名与“国家测绘局”更名具有相通性,更有实践性,测绘地理信息行政主管部门都更名了,并且富有成效,本行业的基本大法应该反映这一重大变化和成就。

    4.国外立法参考

    韩国政府2008年将原国土交通部、海洋水产部、行政自治部合并为国土交通海洋部,将上述各部门分散业务合并之后对相关法律作了修改,将原《测绘法》《水路业务法》和《地籍法》合并为《测量、水路调查与地籍测量法》,旨在解决因地形图、地籍图和海图之间存在的如各类测量基准不统一等而导致的国家地理信息产业发展滞后等各种历史遗留问题。2011年4月印度尼西亚颁布《国家地理空间信息法》,其中强化国家空间地理信息管理,印度尼西亚国家测绘局更名为国家空间地理信息局(BIG)。

    《测绘法》更名的意义和价值

    1.有利于引领和推进测绘地理信息行业全面转型升级。测绘地理信息行业正在全面转型升级,遇到了各方面的矛盾和问题,需要实现立法与改革发展相衔接、相促进,营造良好氛围。

    2.有利于从形式到内容化解“测绘事业”与“地理信息产业”各自定性上的冲突,营造良好氛围。把测绘定义为“事业”已不能满足测绘地理信息行业发展的实际需要了,而且严重约束了改革和发展,致使测绘地理信息行业政事不分、事企不分。随着发展,测绘已区分为基础性测绘和营业性测绘,基础性测绘具有公益性、基础性,可实行事业管理;但对于营业性测绘即地理信息产业则按市场化管理,由此实现测绘地理信息行业的政事分开、事企分开。

    3.有利于解决征求意见稿中“测绘事业”“地理信息产业”前后脱节、凌乱、不对应、不衔接等问题,可统领本法前后概念实现表述一致,以体现法律责任环环相扣而不能凌乱的要求,以利于正确执法。

    建议

    修订现行《测绘法》名称,更名为《测绘地理信息法》。

    将《测绘法》第1条、第3条中的“测绘事业”修订为“测绘地理信息行业”。

    将《测绘法》第2条中的“测绘活动”修订为“测绘地理信息活动”。


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