国研网
您当前位置:国研网首页 > 专家库 > 专家文章

改革金融消费者保护机制与规范金融市场秩序
张承惠

2018-04-17

摘要:中国金融业在分业监管体制下存在金融消费者保护制度无法覆盖全部金融活动、与三会职能利益冲突、协调成本高、执法效率低、金融消费者维权难度大、体系不配套等突出问题,原因是金融消费者保护制度存在缺陷和金融消费者保护力度不足。因此,必须设立独立机构,提升行政层级,明确职能定位;加快推进相关法律和制度建设,实现规则的统一;加强基础设施建设,建设立体金融消费者保护机制。

关键词:金融消费者保护机制,金融市场,金融市场秩序,金融风险

近年来,非法集资、非法金融活动、不当或虚假营销等各种金融乱象迭起,金融案件频发,不仅严重损害了金融消费者和中小投资者的合法权益,也破坏了金融秩序,加大了金融风险,影响了社会稳定。造成上述问题的一个主要原因,是金融消费者保护制度存在缺陷,金融消费者保护力度不足,在相当程度上纵容了不法者的侵权行为。无论从金融稳定角度还是从促使资金“脱虚向实”角度看,改革现有金融消费者保护机制都势在必行。

一、现有金融消费者保护机制存在的突出问题

20112012年间,“一行三会”相继设立了金融消费者保护机构(分别为金融消费者权益保护局、银行业消费者权益保护局、投资者保护局、保险消费者权益保护局)201511月,国办发布《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》,“一行三会”也相继出台了相关管理规定和办法,中国金融消费者保护机制得以建立。但是从实践情况看,现有机制的效果很不理想,问题突出表现在以下五个方面:

第一,分业监管体制下的金融消费者保护制度无法覆盖全部金融活动。按照现有分业监管制度,“一行三会”内部设置的金融消费者保护机构只能按照“谁的孩子谁抱走”原则,在分工范围之内行使职能。而近年来大量出现的各种类金融机构如小贷公司、信用担保公司、典当行、投资公司、财富管理公司、投资咨询公司、地方资产管理公司、资金互助社、网络借贷平台、网络征信和评级机构、地方金融资产交易平台等均未纳入金融监管部门的监管范畴。在形成监管空白的同时也造成大量金融消费者权益保护的空白,对于一些仿冒正规金融机构进行的非法金融活动、非法集资以及金融机构和类金融机构的各种侵权行为很难及时发现和处置。这一现状不仅损害了政府声誉,也加大了金融风险爆发后处置的难度。

第二,与“三会”职能存在利益冲突。目前,中国金融监管部门事实上同时承担着多项职能,包括支持国家产业政策、促进金融行业和金融市场发展、规范金融行为和维护金融秩序、保护金融消费者权益等。而这些职能之间,一定程度上是存在利益冲突的。当消费者保护和金融行业发展出现矛盾时,监管部门往往难以取舍,甚至更容易倾向于保护金融机构。因为现有评价体系对金融发展的成效有明确的、“硬的”衡量指标,金融消费者权益保护工作则相对较“软”且难以定量评价。结果便是在金融机构与消费者的纠纷中,胜者往往是金融机构。

第三,协调成本高,执法效率低。随着金融综合经营活动的不断发展,各种组合型产品不断被设计出来,跨界营销越来越多。不仅金融机构普遍跨业经营,产业部门和金融部门之间的相互渗透也愈发深入。此外,互联网、云计算、大数据技术已在一定程度上改变了传统金融业态。显然,这些变化加大了金融消费者保护的难度,进一步提高了对金融消费者保护机制协调性、适应性的要求。但是在现有“五龙治水”的体制下,跨业协调相当困难,时间成本高昂,难以形成合力。特别是银监会和央行的职能多有交叉,两个部门协调难度较大。另一方面,受限于监管资源等因素,现有机制下“一行三会”主要是从管控宏观风险的角度履行金融消费者保护职责,对于微观的金融消费交易很难有效监管。

第四,金融消费者维权难度大。现有金融消费者保护机构均是“一行三会”的内设局级机构,执法层级低,影响力小,震慑力不够。同时,在各种繁重的任务面前,金融消费者保护很难成为监管部门的工作重点。从“一行三会”的网页上即可看出,消费者保护工作的占比很低。在“一行三会”分设金融消费者保护机构的情况下,面对各种侵权行为,特别是跨业交叉业务活动的侵权行为,金融消费者维权的难度很大,成本很高。

第五,体系不配套。目前,大量侵犯金融消费者权益的行为发生在县域及以下地区,但该区域除了人民银行设有县支行外,“三会”在县域基本没有分支机构,很难履行保护权益职责。另外,各种类金融机构是在地方政府支持下发展起来的,由于缺少统一标准以及中央金融监管部门与地方政府的协调机制,导致不同地区风险管理情况差异巨大。加上地方金融办地位不明确、体系不健全、行政能力普遍较弱,很容易出现套利行为和管理空白。

二、改革现有金融消费者保护机制有助于规范金融市场秩序

在分析中国金融市场秩序混乱的原因时,人们往往将责任归咎于监管不力和分业监管体制。这当然是一个重要因素,但是一个健全有效的金融市场监督体系,仅靠监管部门是远远不够的。一方面,金融机构作为重要的市场主体,应具有很强的内控机制和长期发展战略,不能只想着短期获取巨额利润而罔顾可持续发展;另一方面,应建立包括金融市场的其他参与者特别是金融消费者在内的第三方监督约束机制。唯此才能使金融机构的行为受到多维度的监督,加大金融机构的违法违规成本,迫使金融机构审慎经营和认真对待消费者,从而消除金融风险隐患,维护市场的公开、公平、公正原则。2008年国际金融危机之后,一些发达国家普遍加强了对金融消费者的保护力度,通过立法、修法、调整监管架构职责、增设金融消费者保护专职机构等措施,提高了金融消费者的保护效率。

从中国情况看,维护金融市场秩序长期依靠监管部门自上而下的监管。如前文所述,这种单向的监管模式,不仅会因监管职能冲突影响监管效率,而且仅靠少数监管官员是不可能“盯住”所有金融交易行为的,很容易使金融机构找到规避办法。如果建立起有效的金融消费者保护机制,相当于增加了无数双眼睛,对于规范金融市场行为,必然可以收到事半功倍的效果。

三、关于改革金融消费者保护机制的具体设想

()设立独立机构,提升行政层级,明确职能定位

鉴于中国已发生的金融案件多同时存在侵犯金融消费者合法权益的问题,而现有金融消费者保护机制又存在较大缺陷,在金融监管架构的整体调整之前,可以先行以“一行三会”内设的金融消费者保护机构为基础,整合相关机构和人员,成立独立的“中国金融消费者保护局”;同时,应提升该局的行政层级(至少为副部级),明确其职能,赋予其检查和执法权力。

由于目前地方政府金融管理体系较为健全(省市级地方政府普遍设立了金融办公室或工作局,不少县区政府也设立了金融办),这类机构在规范地方金融秩序方面发挥越来越大的作用,有必要充分借助其网络和力量开展金融消费者保护工作。一方面,“金融消费者保护局”面临不可能(也不宜)重新建立一支庞大的执法队伍、但又缺乏执法能力的矛盾;另一方面,地方金融管理部门普遍反映“在中央层面缺少业务指导”“工作方向和地位不清”“缺乏执法依据”等问题,将“金融消费者保护局”与各地金融办结合起来正可以解决上述问题:前者负责制订政策方针和原则、统一标准、构建平台、监督检查落实等,后者在接受本级政府行政管理的同时接受金融消费者保护局的业务指导,在授权范围内履行职责。

()加快推进相关法律和制度建设,实现规则的统一

各国经验证明,构建保护金融消费者的法律体系是加强金融消费者保护、规范金融机构竞争行为的重要基础性工作。

以日本为例,早在2001年就出台了《金融商品销售法》,该法统一了各类金融服务的销售规则,强调在销售金融产品时必须履行充分揭示合同内容和风险的义务,明确规定金融机构违反说明义务时对顾客的损害赔偿责任。2006年,日本在《金融商品销售法》的基础上,制订了《金融商品交易法》,进一步提升了对金融市场消费者保护的力度和规则的统一性。该法取消了传统的银行、证券、保险、信托等金融业界的分割,所有可能涉及投资人保护问题的金融交易活动都被纳入该法规范畴。同时,该法从民事和刑事两方面加大了对违法违规行为的惩罚力度。对于金融机构和金融商品销售机构因未说明重要事项而导致顾客受到损失的情景,明确只要顾客能证明金融机构违反说明义务与其损失之间具有因果关系,金融机构就必须赔偿损失。

再如美国,根据2011721实施的《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》,在美联储下新设金融消费者保护局,专门负责保护金融消费者权益。其工作内容包括强化金融消费者教育、制订或修订金融消费者保护法规、检查金融机构消费者保护合规情况等。为履行职责,美国金融消费者保护局构建了金融消费投诉及处理体系,金融消费者可以通过网站、电子邮件、传真或电话向该局投诉。对于一些投诉量大的问题,该局会进行专项整理并发布反馈报告,以起到警示作用。

鉴于中国金融消费者保护法律体系存在层级低(均为部门法规)、规则不统一、存在很多空白等问题,需要尽快制订出台《金融消费者权益保护法》或《金融消费者权益保护条例》。

《金融消费者权益保护法》应重点从以下方面强化和细化规则:第一,科学确定需要保护的金融消费者范围,明确保护重点,实行有选择的保护。同时,应注意平衡金融消费者的适当保护与金融服务提供者之间的利益关系,既不能过度保护金融消费者以避免刚性兑付(金融消费者应根据收益风险对等的市场规则承担一定的投资风险),也不能过度庇护金融机构。对合格投资者,应降低或者豁免一些对金融机构的规范性要求。第二,强化对金融商品销售行为的规范和约束。应明确将金融机构、类金融机构和一切具有金融商品属性的销售行为纳入规范范畴,明确提出销售方的说明义务、适合性原则、因未说明该当事项以致顾客受损害时的民事赔偿责任等。第三,强化对金融交易行为的规范和约束。只要可能涉及金融消费者权益问题的金融商品,如存款、信托、理财、金融期货交易、投资顾问、抵押担保、保险等都应纳入法律的适用范畴,相关法律也应配合修订,以保证行为规则的统一性。第四,从民事和刑事两方面加大对违法违规行为的惩罚力度。

()加强基础设施建设,建设立体金融消费者保护机制

金融消费者权益保护涉及面广,工作量大,需要借助全社会力量。因此,一是建立包括金融监管机构、法院、行业协会、仲裁机构、金融纠纷调查机构等在内的立体机制,充分利用互联网工具拓展金融消费者投诉渠道,充分发挥行业协会等第三方作用,提高纠纷处理效率。二是建立统一的投诉和意见征集平台和投诉数据库,实现投诉信息共享,通过数据分析对市场进行实时监控。三是建立消费者救济机制。可以参照美联储设立“消费者金融民事处罚基金”的做法,将司法或行政处罚罚款作为基金收入,用于救济无法获得赔偿的金融消费者。四是加强金融消费者教育工作,帮助民众树立风险意识,提高金融理财知识水平。特别要为农村、老年人群等较少接触金融服务的群体提供金融产品和服务的信息和指导,设立专门网站提供基础金融课程和针对不同人群的金融规划。五是应联合智库、高校等研究机构,开展金融消费者保护研究和评价工作。

注释:

①例如对高风险的投资产品,特别是那些需要市场准入门槛的产品,可以考虑不纳入保护范畴,或实行一定程度的豁免。

②日本出台《金融商品交易法》后,对证券交易法、银行法、保险业法、信托业法、不动产特定共同事业法、商品交易所法等89个金融相关的法律进行了修订,大大提升了金融相关法律的配套性和可操作性。

参考文献:

温信祥,2012.日本金融消费者保护制度及其启示[J].金融论坛,(11)47-54.

张炜,2012.金融消费者权益保护问题探析[J].金融论坛,(7)20-2559.


↑TOP

 
Copyright © 1998-2018 DRCnet. All Rights Reserved
版权所有 国研网
京ICP证030059号  中关村信用促进会会员证书