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什么是结构性改革,它为何如此重要?(下)
吴敬琏

2018-03-20

  为什么要“着力推进结构性改革”

  如果说理论分析和实践经验都表明,要完成结构调整和结构优化的目标,必须主要依靠市场的力量,问题的症结就在于:能够使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础,即1993年的中共十四届三中全会决定和2013年的中共十八届三中全会决定所说的“统一开放、竞争有序的市场体系”,还没有完全建立起来。中国在20世纪末宣布已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架,但是市场体系还不完备,其中许多重要的子系统还没有建立起来,即使已经初步建立,也还很不完善,存在诸多缺陷。总之,还不足以承担有效配置和再配置资源的重任。

  在这种情况下,唯一的出路就是尽快通过改革,把统一开放、竞争有序的市场体系及其法治基础建立和完善起来。

  正是在这样的背景下,2013年的中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2014年的中共十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2015年中央领导又提出了着力推进结构性改革的要求。

  人们常常以为“结构性改革”是一个中国特有的提法,其实并不是这样。“结构性改革”(structural reform)是一个在市场经济国家文献里常见的说法。我查了一些文献,在一个国家的市场经济制度已经建立起来但其中的某些制度架构仍然存在问题,需要对这些不够完善的、存在缺陷的制度架构进行改革时,这种改革就被称为“结构性改革”。我们习惯于把从计划经济到市场经济的改革叫作“体制改革”。当这个短语被译成英文的时候,也常常用“structural reform”,即“结构性改革”来表达。

  像我这样年纪的人,最早接触“结构性改革”这个说法,大概是从20世纪五六十年代“共产主义论战”中中方的批判文章里看到的。当时的批判文章指称,意大利共产党总书记陶里亚蒂主张对西方国家进行“结构改革”,这意味着改良主义和对革命的背弃。后来接触得更多的,是最近十多年来一些市场经济国家一再提出要进行结构性改革。最近的G20财政部长和中央银行行长会议公报,也提出20国集团各国都需要进行结构性改革。

  总之,结构性改革是市场经济国家常用来指称局部性改革的概念。既然中国已经宣布初步建立社会主义市场经济的基本框架,现在要对其中部分架构进行改革也是应有之义。所以,在这个意义上,运用这样一种说法来概括当前要进行的改革,也是完全可以的。

  其他国家进行结构性改革的实践对我们也是有启发意义的。比如说,我今天讲演的题目,就是从英国《经济学人》杂志201412月的一篇文章“What Structural Reform Is and Why It Is Important(“什么是结构性改革,它为何如此重要”)借用来的。2004年的时候,国际货币基金组织(IMF)曾经建议一些国家进行结构性改革,当时的IMF研究中心主任拉詹(R.Rajan)写了一篇短文来解释他们所建议的改革,题目叫作“结构性改革为什么那么难”(Why Are Structural Reforms So Difficult?)

  [1]文章说,结构性改革取得的成果、带来的益处是长期的,但是从短期来说,有一部分人会受损,所以很难被人们所接受。我在这里要说的不是结构性改革的难易问题,而是拉詹对什么是结构性改革所做的言简意赅的界定。跟我们现在遇到的情况相类似,当时有些人认为许多经济问题是由于需求过剩或不足造成的。拉詹表示不同意这种判断,他指出:“许多经济问题是由市场运行中的问题造成的,而不是因为资源短缺或者总需求过剩或不足。在大多数经济学家眼中,此时显然需要进行结构性改革,即改变支配市场行为的制度架构和监管架构。”这就是说,结构性改革是对制度架构和监管架构进行的改革。

  总之,需要明确的是,“结构性改革”讲的是针对体制机制架构的改革,通过这种改革,把统一开放、竞争有序的市场体系建立起来,并且通过市场作用的发挥来实现经济结构的优化和供给质量的提高。

  六个方面的改革需要抓紧推进

  为了完成建设统一开放、竞争有序市场体系的宏伟任务,我们需要进行多方面的改革。十八届三中全会规定了336项改革任务,其中直接跟经济有关的就有200多项。这些任务当然有轻重缓急之分,不可能一蹴而就。根据最近各界人士提出的一些迫切需要重点进行的改革项目,我认为以下六个方面的改革特别需要抓紧进行。

  一是简政放权的制度化,加快制定和执行市场进入的负面清单。十八届三中全会决定采取市场经济和法治国家的通行做法,对市场进入实行负面清单制度。根据企业和公民个人“法无禁止即可为”和各级政府“法无授权不可为”的原则,国务院部署制定两个清单:一个是市场进入的负面清单,一个是政府授权的正面清单。政府授权的正面清单看起来比较困难,但市场进入的负面清单是市场经济的一项基本制度,必须加快进行。这不但涉及公民的基本权利,还牵涉到对外经济关系,比如在中美投资协定的谈判中,这就是一项重要议题。

  二是全面推进金融改革。金融改革的核心议题——利率市场化和汇率市场化进行得比较顺利,甚至超出了原来的预期。但是仅有这两项重要的价格改革还不足以保证整个金融体系改革成功。其他方面的改革也必须加快。比如说金融市场的监管体系,十八届三中全会要求从事前的审批为主转变为事中事后的合规性监管为主,就需要加快实现。在当前杠杆率居高不下的情况下,一方面民间的投资意愿低落,另一方面由于资产负债表衰退,人们不愿意把资金放到流动性比较低的实体经济。此时加快金融体系改革就具有更为重要的意义。

  三是国有经济改革。这是一个很重要的领域,因为虽然国有经济在整个国民经济中所占的比例只有三分之一左右,但它掌握着最重要的社会资源,它所处的行业又往往是国民经济中具有居高临下地位的制高点。目前相当一部分国有企业效率低下,而且存在持续下降的趋势。如果这种情况不能较快改变,就会拖住整个国民经济的后腿。十八届三中全会决定对国有经济改革有一个重大突破,就是要把对国有企业的管理由直接管企业(即“管人、管事、管资产”)为主转变为管资本为主。这是一项具有重大意义的改革,因为只有这样才能在国有控股公司和国有参股公司中建立起有效的公司治理结构,也才能实现各类企业之间的公平竞争。

  四是竞争政策的贯彻。我们过去把贯彻竞争政策叫作“反垄断执法”,现在国际上通行的说法是“贯彻竞争政策”,后一种说法可能比前一种来得确切。我们必须清醒地认识到竞争是市场制度的“灵魂”。正如“二战”后德国市场体制的缔造者艾哈德(L.W.Erhard)所言,战后德国“经济奇迹”的实质,乃是“来自竞争的繁荣”。前几天,国务院发出了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,为确立竞争的基础性地位迈出了重要的一步。文件指出,在当前的现实生活中,“地方保护、区域封锁,行业壁垒、企业垄断,违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和有违公平竞争的现象”还广泛存在。加之在我们国家有些人还受到传统政治经济学反竞争思维的影响,认为“竞争和无政府状态”是资本主义腐朽性的集中表现。而且在社会主义条件下,不同所有制企业之间也不应当有公平竞争。事实上,没有公平竞争就不可能发现价格,也不可能实现奖优罚劣、优胜劣汰和促使企业努力创新。所以抓紧贯彻竞争政策仍是一项重大的改革任务。

  五是加快自由贸易试验区的建设。现在自由贸易试验区已经从上海一地推广到全国好几个地区,但是看来这一试验的质量还有待提高。中央领导人曾经明确指出过,自由贸易试验区的意义在于“营造市场化、法治化、国际化的营商环境”“促使贸易投资便利化”。贸易和投资规则的进一步提高是一个世界性的趋势,中国需要努力适应。自贸区试验不但在对外经济关系上有意义,而且直接有助于促进统一开放、竞争有序的市场体系的建立和完善。所以这方面的试验应该加快进行,防止把“营造市场化、法治化、国际化的营商环境”的试验等同于过去的政策优惠等低层次的做法。

  六是坚持建设法治国家。一个良好的市场体系一定要建立在法治的基础之上。自从1997年第十五次代表大会提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略以来,这方面的工作有所进展,但是离建设法治国家的要求还有相当大的距离。中国是一个具有悠久人治传统的国家。进入现代以后,政府的政令在社会经济运行中始终起着主导的作用。法治观念和法治实践十分薄弱。因此,建设法治国家是一项非常重要然而也极其艰巨的任务。十八届四中全会做出了全面推进依法治国若干重大问题的决定,建设法治的工作还需加快进行,因为不厉行法治,市场运转交易就缺乏严明的规则,也就不可能平稳有效地运行。

  为了推进以上这些改革,不只要提出任务,做出设计,还需要采取切实措施,克服思想上和实际工作中的障碍,抓紧施行。

  必须真刀真枪地推进改革

  2016年以来,中央全面深化改革领导小组的第20(111)、第21(223)和第25(627)会议都着重讨论了如何切实推进改革的问题。627的第25次会议着重指出,“改革是一场革命,改的是体制机制,动的是既得利益,不真刀真枪干是不行的”。那么,怎样才能防止改革空转,真刀真枪地推进改革呢?我认为,需要在以下三个方面取得突破。

  首要的问题,是要把各级党政干部的思想认识统一到中共十八届三中全会和十八届四中全会的决定上来,形成对改革的共识。

  以国企改革为例,包括我自己在内的许多人都觉得国企改革进展得太慢。十八届三中全会决定改革国有资产管理体制,国有资产管理机构由直接管企业(即所谓“管人、管事、管资产”)转向以管资本为主,通过若干资本经营公司作为投资主体掌握原有的国有企业的股权。但是从传媒上发布的消息看,在这个问题上存在很不相同的认识,比如有些在国资部门工作的朋友就认为,他们还必须继续管人、管事。在这种情况下,认识上求得统一恐怕是国企改革能够迈步往前走的一个前提条件。

  第二,要抓实改革的机制保障,把执行各项改革决定的责任主体明确起来。以公平竞争审查为例,国务院发布的《意见》是十分重要和及时的,而且要求从201671开始对新制定的政策预先进行审查。然后还要对原有的各种制度和政策进行审查,逐步清理并废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。但是仔细读这个文件,觉得它在抓实机制保障上仍旧有不足之处。比如说,中央深改组要求在公平竞争审查中“把自我审查和外部监督结合起来,加强社会监督”,但具体的工作部署只提出各个制定政策的机构进行自我审查,而没有明确外部监督和社会监督由谁负责和怎样进行。比如说民众投诉某一个政策规定不符合公平竞争原则,由谁来接受投诉,谁来做出处理必须有明确的责任主体,否则审查就容易落空。

  其实过去在《反垄断法》执法上就存在类似的问题。反垄断执法由三个部门分别负责,它们之间的互动和协调往往存在问题。当然,在三个部门上面还有一个国务院的反垄断委员会。但这个委员会不是一个常设机构,而是一个部际的议事机构。所以,过去在讨论执行竞争政策和执行反垄断法的时候,中外有许多学者提出要建立一个高层次的、拥有很大权威的反垄断机构,或者叫作执行竞争政策的机构。我以为,为了建立公平竞争审查的机制保障,这个建议也是值得认真考虑的。

  第三,加强督察工作,落实主体责任。要按照中央全面深化改革领导小组的要求,“理清责任链条,拧紧责任螺丝”,抓紧完善对负有责任的机构和人员的督办协调、督察落实和责任追究等工作机制。督查工作还要落实到人员的任免上,做到像习近平总书记在第25次中央全面深化改革领导小组会议上所说的那样,“形成改革者上、不改革者下的用人导向”。

  本文根据作者2016630在“中国经济50人论坛·长安讲坛”(300)上所做的主题演讲整理而成,经作者审阅。


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