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什么是结构性改革,它为何如此重要?(上)
吴敬琏

2018-03-20

  着力推进供给侧结构性改革,是201511月中央财经领导小组和12月中央经济工作会议确定的重大举措,也是今后一段时期贯穿整个经济工作的主线。

  但是,围绕供给侧结构性改革,实际上还存在不少争论。比如,中国经济发展进入下行通道,从根本上说是由于需求侧的强度不够,还是由于供给侧的效率低下?再比如,什么是结构性改革,它到底是要改结构,还是要改体制?对于这些问题,不管在理论上还是在实际工作中都存在不同的意见。

  今天我想着重讲一讲自己对后一方面问题的理解,也就是什么是结构性改革,它为何如此重要。

  结构调整和结构改革

  “供给侧结构性改革”的提法实际上包含两个含义不同的“结构”。

  第一层含义的“结构”,是指经济结构,也就是资源配置的结构。在从供给侧探究中国经济减速的原因时我们发现,最主要的问题是由于资源错配,使经济结构发生了扭曲,导致效率下降。

  从供给侧观察,经济增长由三个基本驱动力量,即劳动、资本和效率推动。从本世纪初期开始,中国经济增长原先所依靠的驱动力量开始消退,例如人口红利逐渐消失,工业化和城市化过程中产业结构改变,也就是所谓“库兹涅茨过程”(Kuznets Process)导致的效率提高也开始减速。与此同时,粗放增长方式,即主要依靠投资驱动的增长方式所造成的经济结构扭曲和资源错配却愈演愈烈。在这种情况之下,中国经济的潜在增长率从本世纪第一个十年开始下降,出现了经济下行的趋势性变化。

  从以上分析得出的治本之策,就是通过资源的再配置,优化经济结构,提高供给侧的质量(效率)

  第二层含义的“结构”,是指体制机制的结构。“结构性改革”讲的,正是这后一种结构的改革。这两种“结构”不可混淆。如果把它们混为一谈,就会用经济结构的调整去取代体制结构的改革。我国的历史经验表明,这样做会造成十分消极的后果。

  由政府直接“调结构”不但无效,还会产生反效果

  针对中国经济存在的问题,无疑需要进行资源的再配置,以便改善经济结构,提高效率。当前改善经济结构的重点是实现“三去一降一补”(去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板)

  问题是怎样才能真正做到资源的优化再配置?进行资源的再配置可以有两种不同的方式:一种是按照国家的计划和规划、政府的政策要求,通过行政命令来调整国民经济的企业、产业、地区等结构;另外一种是在反映资源相对稀缺程度的价格信号的引导下,通过市场的作用来实现资源的优化再配置。

  在过去相当长的一段时期内,中国习惯于沿袭计划经济的传统,用第一种方式、由政府用行政手段来“调结构”。但是,历史经验表明,这种方法“调结构”通常是无效的,甚至具有相反的效果。

  早在改革开放初期,政府领导人就已经意识到,中国的产业结构存在严重扭曲,效益受到损害,需要进行调整。所以,在20世纪70年代末和80年代初曾经进行过两次大的经济调整。在当时政府主导资源配置的条件下,这种调整是通过行政手段进行的,比如规定哪些产业或部门应该缩减,哪些产业或部门应该增强,然后用行政指令或诱导政策促其实现。在原有体制下由政府进行结构调整的根本问题在于:结构扭曲往往就是由体制缺陷和政策偏差造成的,而且政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构。因此,调整通常会产生两方面的负面结果:一个是由于政府并不知道什么是好的结构,即使调整到位,也并不能建立更好的经济结构;另外一个是由于造成结构扭曲的体制和政策因素并没有改变,一次调整过后要不了多久,旧的结构重新复归,又需要进行另一次调整。

  在当时的情况下,市场还没有生长起来,政府处在资源配置的绝对主导地位,因此以行政手段为主进行结构调整,自然是唯一可能的选择。后来通过80年代中期的初步改革和90年代以后的系统性改革,市场逐渐成长和发育起来,但是许多政府部门认为用行政命令那只看得见的手进行调整,才能很快见效,所以,在90年代甚至直到21世纪,各级政府仍然偏好用行政手段调整结构,结构扭曲问题也一直没有得到解决。

  2004年出现经济“过热”以后,对于宏观经济到底是“全面过热”还是“局部过热”,发生了争论。当时有三种不同的意见:第一种认为没有发生过热,也不赞成采取总量紧缩政策,说是“股市刚刚起来,不能一盆冷水泼下去”。第二种认为出现了经济过热,主张采取紧缩措施,防止股票和房地产市场泡沫膨胀,最终导致崩盘。不过这两种意见都没有被领导接受。被肯定的是第三种意见,即认为中国经济只是出现了“局部过热”,而并没有发生“全面过热”,因此,只要采取措施抑制“过热部门”的扩张,就能保证国民经济的稳定协调发展。在这种思想的指导下,国务院颁布了《促进产业结构调整暂行规定》。国家发改委也随即会同国务院有关部门制定了《产业结构调整指导目录》,把产业划分为鼓励、限制和淘汰三类,要求采取“有保有压”和“有扶有控”的措施进行结构调整:一方面对所谓“过热产业”进行控制和清理,另一方面对政府选定的产业进行扶持。这种“有保有压”和“有扶有控”的调整并没有见效,经济结构的扭曲反而变得更加突出了。

  在这种情况下,国务院在20063月发出《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》,指出钢铁、电解铝、电石等行业产能已经出现“明显过剩”,要求根据不同行业、不同地区、不同企业的具体情况,有保有压,“坚持扶优与汰劣结合,升级改造与淘汰落后结合,兼并重组与关闭破产结合,优化产业结构和企业结构”。文件虽然也提到要深化改革和充分发挥市场配置资源的基础性作用,但是由于市场化改革依然停滞,实际上主要采取的办法是按照指令性指标“淘汰落后产能”。因此,结构调整的工作进行得并不顺利。比如钢铁行业是2006年化解产能过剩的重点产业,可是调控的结果却是越调越多,全国钢铁产能从2003年的2.5亿吨左右提升到2012年的10亿吨左右。

  2008年全球金融危机发生以后,中国除了面对部分行业产能严重过剩的问题之外,还遇到GDP增长速度下降的问题。这时,除了“扩需求、保增长”外,国务院还做出决定,把大力发展战略性新兴产业作为重点经济工作之一,要求用财政、金融和其他手段大力扶持七种战略性新兴产业。由于用补贴、政策优惠来扶持指定产业造成价格信号扭曲和成本失真,使得光伏、LED等受到各级政府扶持的产业很快也变成了产能过剩的产业。

  于是,2013年国务院和有关部委连续发出七个文件,要求对一系列“产能严重过剩的产业”进行治理。国务院发出的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》指出,我国的“传统制造业产能普遍过剩,特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出”,要求通过五年努力,化解产能严重过剩矛盾的工作取得重要进展,达到产能规模基本合理、发展质量明显改善等目标。

  总的来说,用行政手段解决结构扭曲的问题,效果很差,有时还适得其反,过剩产能越调越多,而政府大力扶持的产业却往往成为新的产能过剩产业。

  转变发展方式长期未能见效的根本原因在体制

  提高供给质量、优化经济结构、实现发展方式转型,并不是21世纪初才提出来的新要求。这一问题实际上已经提出几十年了,但一直没有得到解决。

  早在1981年,全国人民代表大会就批准了国务院提出的“今后经济建设的十大方针”。“十大方针”包括多项改善产业结构的要求,希望能够通过它们的贯彻,“围绕着提高经济效益,走出一条经济建设的新路子”。1995年制订的“九五”规划(19962000)又正式提出了“转变经济增长方式”的要求,其中非常重要的内容也是改善经济结构。到2002年的中共十六大提出“走新型工业化道路”。后来2007年讲的“转变经济发展方式”,2013年讲的“跨越中等收入陷阱”,针对的其实都是同一个问题。这就是优化经济结构和提高效率。但是多年来成效不大,其中的经验教训很值得汲取。

  由于“十五”规划(20012005)期间,经济增长方式转型出现了反复,经济结构有进一步恶化的趋势,引发了2005年到2006年制订“十一五”规划(20062010)期间的一场要不要转变经济发展方式、怎样才能转变经济增长方式的大讨论。这场讨论得出的一个很重要的结论是:这一转型之所以步履维艰,是因为存在“体制性障碍”。当时说的体制性障碍,核心内容就是政府仍然在资源配置中起决定性的作用。

  我在参加这次大讨论的过程中写了一本书——《中国增长模式抉择》(上海远东出版社2005年初版,2008年增订)。书里介绍了当时讨论的情况。对于为什么增长模式转型、结构调整不能取得预期成效,列举了很多具体的原因,比如把GDP增长作为政绩的主要考核标准、政府拥有过多的资源配置权力,等等。归结起来,就是十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所指出的“体制性障碍”,或者如十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所说:政府仍然在资源配置中起着决定性的作用,抑制甚至排斥了市场机制作用的发挥。

  “三去一降一补”也要靠市场起决定性作用

  中国经济目前面对的结构问题越来越突出,所以需要通过“三去一降一补”(去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板)来实现资源的再配置和经济结构的优化。不论过去的历史经验还是经济学的理论分析都告诉我们,要实现这一任务,必须靠市场在资源配置中发挥决定性的作用。当然,也要更好地发挥政府的作用,在这里,市场的作用和政府的作用都要有准确的定位。

  为什么实现经济结构优化和“三去一降一补”要靠发挥市场的决定性作用呢?这是因为:市场有两个基本功能:一是能够有效地配置资源,二是能够建立起激发创新创业积极性的激励机制。说到底,“三去一降一补”就是要靠这两个最重要的机制才能够实现。市场机制具有实现资源有效配置和建立正确激励机制这两个方面的优势,它们是行政手段所无法做到的。比如要压缩钢铁业的过剩产能,老办法是由行政机关规定计划指标,要求限期压缩多少万吨“落后产能”,然后把计划指标层层分解下达到各个部门、各个地区和各个企业。压缩任务通常只能按企业的大小、设备的新旧等“硬指标”“一刀切”,否则就压不下去。然而根据这样的标准,被切掉的往往并不是效率最差的设备和企业。而且每个行政部门都要保护自己的产业,甚至纵容企业增加产能。再比如“补短板”的实质是加快效率较高、供不应求的产业的发展。用行政的办法也跟市场激励的办法很不一样,主要靠政治动员和运用政府的财政政策、信贷政策、补贴政策去扶持一些政府认定应该发展的产业和应当做强做大的企业,和依靠市场机制奖优罚劣与实现优胜劣汰,效果就完全不一样。

  在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时,政府应当怎样更好地发挥作用呢?据我理解,所谓“更好地发挥政府的作用”,是不要落入过去政府包办一切的老套路。政府要做的不是直接出手去调结构,而是提供公共品;不是操控市场和干预微观经济,而是为市场的运作提供更好的条件,为企业和创业者提供稳定的宏观经济环境和良好的法治环境。当然,它还要在一些市场不能起作用的地方发挥作用,比如说用社会保障体系来对下岗职工的基本生活需要进行托底,支持基础科研,建立基础教育体系,等等。总而言之,政府的作用是提供公共品,而不是直接干预微观企业的经济决策。


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