国研网
您当前位置:国研网首页 > 专家库 > 专家文章

国际航空运输自由化趋势下我国面临的挑战与对策
林发源

2018-02-08

    内容摘要:在国际航空运输自由化迅速发展的趋势下,我国民航业面临着航空公司竞争加剧、航空安全管理压力加大等挑战;需要解决自由化路径选择、消费者权益保护及民航企业所有权控制等问题。建议我国民航根据行业实际适度、有序地推进自由化的进程;放宽行业准入政策,创造公平的竞争环境;强化航空安全管理,切实保护消费者权益;加强国际交流与合作,为企业提升对外竞争的能力创造条件;进一步深化产业整合,提高民航企业的核心竞争力。

    关键词:民航,航空运输,自由化,对策 

在世界经济全球化的大背景下,航空运输自由化已成为国际航空业不可逆转的趋势。航空运输自由化对各国航空市场都产生了积极作用,同时也对我国民航企业的经营和政府的管理带来了一定的挑战。如何在准确把握航空运输自由化发展趋势和内涵的基础上,抓住机遇、迎接挑战,采取相应的对策措施,对于中国民航的发展具有重要意义。  

 

一、航空运输自由化的内涵

 

航空运输自由化是指政府对航空运输的管理从对空运企业经营活动进行详尽管理过渡到更多地依靠市场力量予以调节,给予空运企业更多的经营权和灵活性。航空运输自由化包括国内航空运输自由化和国际航空运输自由化两个方面。

 

国内航空运输自由化指对本国的民航企业基本取消行政干预(放松管制),在市场准入、价格、航线资源配置等方面按市场化原则进行管理,企业经营活动基本不受人为限制。国际航空运输自由化则分双边自由化,区域或有限多边自由化和全球范围内的自由化三个层次。

 

双边自由化指在双边航空协定中准予对方进入本国(或本地区)市场。它是目前各国扩展国际民航服务的最主要方式。双边自由化的最突出表现是“天空开放”协定的大量增加。这些协定规定充分的市场准入,在指定企业、航线权、运力、班次、代号共享和运价等方面不受限制。

 

区域或有限多边自由化的基本目标是在有关成员国之间提供更大的市场准入并改进服务。目前全球共有十余个多边区域性自由化协定,涵盖了欧洲、中南美洲、非洲、中东、东南亚等地区。

 

2003年召开的国际民航组织第五次全球航空运输大会通过了《国际航空运输全球原则宣言》,制订了自由化进程的管理框架,包括保证公平竞争、安全并确保发展中国家有效与持续参与国际航空运输体系的措施,以推动全球自由化进程,满足全球经济和公众旅行的需求。该宣言基本上应对了国际航空运输自由化带来的变化,对推进国际航空运输自由化进程将起重要的指导作用。

 

二、国际航空运输自由化的发展

 

航空运输自由化最早发端于国际民航组织成立的1944年,当时美国提出国际民航实行“开放天空”的建议,但在各国普遍对民航实行政府严格管制的条件下,这一建议没有得到其他国家的响应。

20世纪70年代起,经济理论和实践的发展,使人们逐渐认识到民航业具有更多的竞争性,于是以美国为代表的航空发达国家开始对该产业实行放松管制和自由化(deregulation and liberalization)政策。

 

1978年,美国开始实施天空开放政策,使其国内民航发生了许多积极的变化,对国际航空市场也带来了一定影响。在对国内放松管制的基础上,适应本国企业的需要,美国对外推行自由化政策,要求在双边或多边航空协定中互相开放对方市场,允许民航企业自由进入。1992年,美国与荷兰签订第一份“天空开放”(Open Sky)双边协定,自此之后,航空运输自由化趋势加速发展。

 

在欧洲,1987年欧洲民用航空会议(ECAC)首先建议采取行动放松欧洲民航市场管制,其中包括在国际航空协议中允许部分运力和票价自由化。在此基础上,欧洲有关国家开始了航空运输自由化的进程,逐步清除原先市场准入和竞争的机制障碍,创立了真正的单一市场。199311,“第三套自由化系列方案”开始实施。“第三套自由化系列方案”引入“欧盟航空承运人”的概念替代了原有的国家所有权和控制权限制。欧盟航空承运人是指欧盟中的航空公司必须由欧盟成员国国家或成员国的国民拥有绝大多数股权和有效控制权,任何满足这个条件的航空公司只要符合安全和财务规定,在欧盟成员国内有注册地和主要运营场所,就可以得到批准许可进行运营。一旦欧盟成员国授予运营许可,该航空公司几乎就可以在欧洲经济区的任何一条航线上使用航权,还可以根据其对市场的商业判断自主决定票价。

 

美洲、亚洲、中美洲各国也开展了航空运输自由化的实践,形成了中美洲六国模式、印度模式、澳—新模式、南美“安第斯集团”模式等不同的航空运输自由化模式。

 

目前,航空运输自由化已被世界绝大多数国家所接受。

 

三、我国航空运输自由化的进程与面临的挑战

 

我国在推进航空运输自由化方面起步较晚,但近年来发展迅速。2002年之前,我国民航强调较多的是对航空运输企业的保护。尽管截至2002年底我国与89个国家签订了双边民用航空协定,但其中仅有少数近年来签订或修订的协定包含一些自由化的内容,如允许新加坡、菲律宾等国以一点对飞我国内多个城市,允许我国和日、德、韩等国多家空运企业多点对飞等。2002年之前,外航在飞往中国的航线问题上受到航班数量、到达地点等诸多限制。

 

但自2003年开始,我国民航从强调保护航空企业利益转向全面综合考虑国家和社会公众利益、行业利益和航空运输企业三者利益,加快推进航空运输自由化。20033月,中国民航总局杨元元局长在第五次世界航空运输大会表示,中国将顺应自由化的潮流,根据中国经济建设和民航业发展的需要,积极、渐进、有序、有保障地推进航空运输自由化进程。之后,我国民航在推进航空运输自由化方面步伐明显加快:20035月,厦门机场成为中国内地开放“第五航权”的首个试点机场,随后海南省试点开放第三、四、五航权,厦门和南京试点扩大货运第五航权的开放,上海机场至200312月底已有23个国家获得了“第五航权”。2003年,我国与蒙古、奥地利、澳大利亚、荷兰、法国、日本等12个国家签署了新的航权安排协定。我国民航在扩大市场准入方面迈出新步伐。

 

2004724,中美双方在北京正式签署新的《中美航空协定》。有人称新《中美航空协定》为 “里程碑式的协议”。该协议给予美国企业大幅度进入中国航空市场的机会,中美两国之间的航班在未来6年内,将从近期的54班创纪录地达到或者超过249班。同时,双方可分别再指定5家新的企业加入中美航线的运营。美国飞往中国的飞机从目前只允许降落在北京、上海、广州、深圳等5个城市发展到以后可以飞到中国任何主要城市。

 

航空运输自由化为各国民航业带来了许多积极的变化,如产业规模的扩大、效率的提高、服务的改善等。但航空运输自由化又是一把“双刃剑”,在国际航空运输自由化的趋势下,我国民航将面临诸多挑战。

 

1.国内航空公司竞争加剧。实行航空运输自由化后,我国民航业的政策性壁垒基本消失,国内外原来限制进入民航业的直接投资会大为增加,航空公司之间的竞争将愈加激烈,有可能导致整个产业的财务状况趋于恶化,企业经营的稳定性受到影响。

 

2.航空安全管理面临较大压力 。航空运输自由化的一些措施(包括消除对空运企业的指定和国家所有权及控制权的限制;空运企业联盟、代号共享、特许经营规模的不断扩大;航空器维护服务、航班运行和地面代理的分包;航空器租赁的增长;机场和其他服务提供人的商业化等)一定程度上会弱化对安全的管理,需要在航空安全管理上投入更多的力量,针对不同的具体情况,采取措施,严格监管,确保安全。

 

3.自由化给中国民航带来一些新问题,如中国航空运输自由化是走双边天空开放的道路还是遵循多边区域一体化的途径建立地区性自由航空区?航空运输自由化会进一步促进航空公司的全球联盟,某些国际航线有可能会被某个联盟垄断,在此情况下如何保护消费者的利益?所有权限制已成为航空运输自由化的一个焦点,中国航空公司应否打破国家所有权的控制?

 

四、航空运输自由化趋势下我国民航的对策

 

面对国际航空运输自由化的浪潮,我国民航必须清醒地认识到由此带来的正面负面、长期短期的影响,根据国内民航业的现状,抓紧制定自由化的规划和实施方案,并不断完善自由化实行的政策和法制环境,力争在推进自由化的过程中获得更多的利益,尽量减少负面影响。

 

(一)根据民航业的实际把握好自由化进程的“度”

 

由于目前我国的民航业相对发达国家还比较落后,如何放开市场、对市场的监管达到一个什么样的程度是我国民航业目前迫切需要解决的问题。目前航空运输自由化在我国仅处于初始阶段。在短时期内,我们可吸收和借鉴国外航空业发展的成功经验,对内适当放松管制,积极培育和规范市场,对外则采用短期缓冲性保护政策,控制市场开放的“度”。

 

1.自由化的程度应与我国航空公司的竞争力相匹配。也就是说,随着我国航空公司竞争力的提高,我国的国际航空政策可以更加自由。例如,当美国和加拿大签订“天空开放”协议时,美国方面立即开放了天空,而加拿大则在多伦多、温哥华和蒙特利尔三个最大的加美市场拥有两到三年的过渡期。在过渡期内,美国的航空公司仍然受到服务方面的限制,而加拿大的航空公司可以完全自由地飞往任何美国城市。这一过渡条款使竞争力相对较弱的加拿大航空公司可以在受保护的条件下建立起跨国境的航线网络。当美国航空公司最终获得进入加拿大市场的完全自由时,加拿大的航空公司已经有了两到三年的领先期,从而可以和更强大的美国大型网络航空公司展开公平竞争。

 

2.自由化进程要遵从市场增长的速度。当市场还没有达到一定的规模时,这个市场便不能容纳过多的航空企业。如果天空过早开放,可能伤及本国的航空企业。但这一原则的运用不应与促进公平竞争的目标相抵触,也不应用来保护某些国内航空公司的低效率。一方面国际航权必需相对集中在较大规模的航空公司手里,以促进国内枢纽-辐射航线网络的建立,加强这些航空公司的国际竞争力;另一方面,应采取一种“不用作废”的政策(如果拥有航权的航空公司在特定时期内没有使用某项航权或没有用完允许的运力,任何其他的国内航空公司都能参与此航权或未用运力的竞标),以保证所有的国内航空公司都能获得同等的机会。

 

(二)逐步放宽行业准入政策,创造公平的竞争环境

 

航空政策的重点之一应该是消除任何破坏公平竞争环境的结构性障碍。航空运输自由化一定程度上减弱了国家的管理力度,转而依靠市场力量进行调节,在给予航空公司更大商业自由的同时,发生垄断行为和不正当竞争行为的可能性也随之增加。因此需要防止和控制滥用优势地位、运力倾销、掠夺性定价、国家补贴等不公平竞争行为,使所有航空企业都能持续、有效地参与国际航空运输。

 

目前,虽然国内航空公司在国内航线网络上仍占有一定优势,但与境外航空公司相比,在航油、机场服务等方面由于市场的垄断因素而处于不利的地位。为此,航空政策的调整应伴以在航油、机场服务等领域促进竞争的政策,从而为中国航空公司提供与国外航空公司同等的竞争环境。

 

(三)强化航空安全管理,切实保护消费者权益

 

民航企业重组后,民航总局不再行使国有资产管理职能,而是由国务院授权,单纯行使行业的宏观经济管理职能,包括安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控、对外关系等。以往那些以行政命令为纽带直接干预企业经营的管理方式已不适用。在航空运输自由化进程中,政府应逐步减少对企业直接进行行政干预,将重点放在航空安全管理和消费者权益保护上。特别是要加强安全管理的制度化建设,提高政府安全管理人员的专业化水平和执法能力,做到依法监管,确保安全管理的效果。在安全管理和消费者权益保护方面应更多地引入激励性管制和协商性管制措施,努力解决政府管制中的信息不对称问题,加强与企业和消费者的沟通和交流,从机制设计上改进管制手段,发挥行业协会的积极作用,使政府的有效监管和企业的自愿承诺有机结合,通过提高管制效率更好地保护消费者权益。

 

(四)积极参与国际民航事务,为企业提升对外竞争的能力创造条件

 

我国民航应加强对国际民航业发展趋势的跟踪研究,掌握动态,并通过加快对内放松管制的步伐,为我国民航企业尽快提升对外竞争能力创造条件。应根据企业的发展状况和适应能力,积极参与国际民航事务的交流和谈判,代表发展中国家的利益,争取主动,为国内民航业的长远发展服务。同时,面对外部突发事件可能产生的对民航业的冲击,从国家政治和经济利益的高度,承担政府援助责任,建立援助企业的相关制度,甚至启动临时性的危机管理机制,帮助民航运输业摆脱可能面临的生存危机,维护民航市场的稳定。

 

(五)进一步深化产业整合,提高民航企业的核心竞争力

 

国际航空运输自由化趋势下,中国民航企业要在日趋激烈的市场竞争中取胜,首先需要提高自身的核心竞争力。目前,随着我国民航体制改革的尘埃落定,我国六大民航企业集团重组已初步完成。但重组后续任务仍十分紧迫,必须进一步加快产业的深度整合,做好重组后的企业内部资源整合,形成有效的内部治理机制,大力推行科学管理,有效降低内部管理成本,提高企业的管理效率和经营效益,着力提高企业的核心竞争力。


↑TOP

 
Copyright © 1998-2018 DRCnet. All Rights Reserved
版权所有 国研网
京ICP证030059号  中关村信用促进会会员证书