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戴慧:供给侧改革与供给经济学
戴慧

2018-01-23

  2015年11月中央财经领导小组第十一次会议提出要推进供给侧结构性改革,12月召开的中央经济工作会议对供给侧结构性改革做了全面阐述,并从顶层设计、政策措施、重点任务层面做出了全面部署。一些评论认为供给侧结构性改革是供给经济学在中国的应用。但从两者内涵看,应有所区分。

  供给经济学与供给侧改革的差异

  20世纪70年代在西方发达国家出现滞胀,凯恩斯和后凯恩斯主义经济学受到批评、被归咎的情况下,供给经济学派兴起。他们认为:凯恩斯主义长期以来不断地人为刺激需求,持续地损害了资本主义经济;当时的美国经济与大萧条时大不相同,需求增长不一定会造成实际产量增长,只会单纯增加货币数量,促进物价上涨,致使储蓄率和投资率放慢,技术变革延缓。他们认为,凯恩斯主义所奉行的“需求自行创造供给”的理论只会造成经济呆滞、缺乏创造力、生产力下降、通货膨胀,应该回归萨伊提出的“供给自行创造需求”或者说优先重视供给。

  整个供给学派按观点主张又分为激进和温和两支。激进供给学派认为:应该大幅削减个人所得税和企业税,以刺激人们的工作积极性,增强储蓄和投资吸引力;采取相对紧缩的货币政策;减少国家对经济生活的干预,更多地依靠市场力量自动调节经济;缩小政府开支,缩减福利开支。激进供给学派代表人物阿瑟·拉弗提出“拉弗曲线”,认为当税率超过一定区域,税率提高反而会使税收下降,因此降低税率不一定使税收减少。与该分支观点相比,温和的供给学派代表人物费尔德斯坦则批评了拉弗等人醉心于减税的快速效应、认为减税会自动产生政府收入、消除通货膨胀、促进经济增长等观点。他认为美国当时的经济病症还在于财政赤字、通货膨胀、税收结构、社保制度,美国宏观经济政策的主要任务应该是平衡预算、降低赤字和通胀率,从而促进储蓄和投资。其政策主张包括:减少价格补贴等不必要的支出,改革税制,平衡预算,消除赤字;长期推行低货币增长率,采取有节制的货币供给政策;政府应减少对市场的干预,废除一些束缚生产的规章制度,刺激企业投资积极性;适度减税,特别是削减公司所得税和资本收益税。费尔德斯坦和拉弗后来在里根执政期间分别担任总统经济政策顾问委员会主席和成员,使供给学派的一些政策主张得以应用。

  而中国中央经济工作会议中所提的供给侧结构性改革,则指以“创新、协调、绿色、开放、共享”为五大发展理念,以“适应经济发展新常态,实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”为总体思路,以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为2016年五大重点任务,从供给侧开展结构性改革。

  从国际上的定义看,结构性改革一般意味着对政府和企业结构的改变。在国际货币基金组织要求其成员国做出的结构性调整和改革中,通常包括政治经济等方面的一系列改革。从经合组织等国际组织的介绍看,结构性改革内涵丰富,可以是宏观经济政策、财政金融方面的改革,也可以是产业规制和竞争政策、市场准入和对外开放政策、社保政策和劳动力市场等等方面的改革。中国所提的供给侧结构性改革理念和思路已然明确,内容上结合了中国经济发展现阶段要求,实用而丰富。

  内容与背景的差异

  强调供给侧结构性改革应与供给经济学相区分,不仅因为供给侧结构性改革所指的内容与供给经济学派主张和所处背景均有区别,而且因为各国政策主张往往根据当时当地情况灵活选择或综合运用经济学派观点。即使是在美国里根总统执政时期,供给经济学派也并非至始至终原封不动地被应用,供给学派主张所致政策效果也有差异。

  供给经济学产生的背景是滞胀,而中国目前处于局部通缩阶段(表现为工业品价格持续负增长,居民消费品价格指数已持续5个季度低于2%。因此在货币政策主张上,供给经济学主张的紧缩货币政策并不适用于中国当前情况;而供给侧结构性改革主张的“稳健货币政策”“降低融资成本”“保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长”则是适合当下国情的政策。

  供给经济学产生的20世纪70年代。当时美国的税负较高,因而供给经济学提倡减税。而中国宏观税负适中,税收收入进入中速增长阶段(近两年进入一位数增长),公共支出增速持续快于公共收入增速,财政赤字率连年微升,2015年已达2.3%,公共债务高企,财政处于新常态下,全面减税抑或大幅降低主要税种税率不太合时宜;可行性较高的政策仍是结构性减税,配以加强财政支出管理、提高财政支出绩效、调整中央和地方财权事权关系。

  供给侧结构性改革的另两大支柱“产业政策要准、微观政策要活”所强调的内容也与供给经济学派所提倡的放松管制有所不同。而供给侧结构性改革的第四大政策支柱“改革政策要落实”则涵盖的内容要丰富得多,放松管制毕竟只是产业改革政策的一方面,中国本轮改革则包括财税、金融、产业、企业、商事制度、贸易、价格等方方面面。

  与供给学派针对当时美国经济提出的压缩福利开支建议相比,供给侧结构性改革则强调“社会政策要托底”“要守住民生底线”,并将其作为一大政策支柱,强调要更好发挥社会保障的社会稳定器作用。与20世纪80年代美国社保开支较高相比,中国仍处于完善社会保障制度的时期,无论是农民工市民化、完善农村社保制度,还是老龄化,都可能影响社保支出继续高速增长,本阶段若按供给经济学观点压缩社保开支,并不符合中国国情。因此,从供给经济学到供给侧结构性改革,不能生搬硬套。

  此外,中国供给侧结构性改革的提出并未否定需求管理的必要性。当前中国宏观经济面临的困难既有内外需求(投资和出口)增速快速下降的原因,也有供需不对路(例如消费品方面)的因素。但是考虑到单纯的需求管理无法解决全球贸易收缩背景下外需不振的问题,还可能带来公共债务攀升、未来通货膨胀、或产能过剩加剧、忽视解决结构性问题的不良后果,强调供给侧改革既可以促进结构性改革、增强中国的国际竞争力、挖掘潜在外需,又能与适度的需求管理相得益彰,更好地完成近期化解产能过剩、消化房地产过剩、扩大有效供给、防范财政金融风险的任务。

  里根经济政策与供给学派

  里根执政时期采取的经济政策初期采取了供给学派的部分政策建议,但后期则有所不同,这是常被忽略的部分。

  例如,税收政策方面,里根执政之初,1981年,颁布经济复苏法案,将个人所得税最高档次税率从70%降到50%,规定从1985年开始实行个税与CPI挂钩,并将公司所得税计算时采用的设备投资折旧方法改为加速成本回收制度(ACRS),从而进一步缩短折旧年限,变相减税、鼓励投资。但1982年公司所得税急剧减少、联邦财政赤字呈扩大趋势后,当年9月里根又签署了税收公平与财政责任法案,取消加速折旧,收紧实行完整的合同会计准则,并对个人利息与红利收入按10%税率征税。1983年开始实行的1982年高速公路收入法案提高了石油消费税税率。1984年减赤法案减少了个税减免和优惠,并将房地产折旧年限从15年延长至18年。1986年税改法案则遵从税收中性原则,将个税最高档次税率从50%降到28%,但同时将最低档次税率从11%提到15%,归并个税等级,从原来的15个收入等级归并至4个收入等级(税率分别为15%、28%、33%、28%),并将最低收入等级的上限收入从5720美元/年调高至29750美元/年。公司税方面,进一步延长了设备和房地产折旧年限。还通过限制抵扣项目增加了社保工薪税率。总体来看,里根时期的税收政策并非一味减税,而更多的是结构性税收改革,其执政初期采用的激进供给学派推崇的激进减税措施在之后执政期却迫于财政压力而实际转向了结构性税政调整。表1所示里根执政时期税改的税收收入效应可供参考。

  从宏观数据看,1980-1988年,美国GDP增速从-0.3%升至4.1%,失业率从7.1%降至5.5%,通货膨胀率从13.5%降至4.1%。从1981年到1989年,联邦财政收入占GDP比重年均18.2%,高于1972-1980年年均18%的水平;同期,联邦财政支出占GDP比重年均22.3%,比1972-1980年20.3%的年均水平高2个百分点;考虑社保和邮政服务收支后,1981-1989年间,联邦财政赤字率(赤字与GDP比率)年均达4.1%,大大高于1972-1980年平均2.3%的赤字率水平。从1981年到1989年,美国公共债务从7894亿美元增至2.19万亿美元,公共债务与GDP比率从25.8%升至40.6%。

  经济学家对里根经济政策的评价不一。例如,米尔顿·弗里德曼盛赞里根经济学及其经济效果。而保罗·克鲁格曼则认为里根执政时期经济扩张表现主要得益于商业周期和保罗·沃克尔的货币政策,其间财政支出增加、就业增加、经济复苏应证了凯恩斯主义经济学观点。经济学者Raghuram Rajan、Paul Joskow等人则指出里根执政时期经济表现得益于实际上从卡特执政期就开始的航空业、公路、电信、天然气、银行业放松管制政策。William Niskanen则批评了里根执政时期公共债务的迅速膨胀。布什更是将其初期激进的减税政策称为“巫毒经济学”。

  总的来看,无论是供给经济学,还是里根经济学,都与当前中国中央政府提出的供给侧结构性改革有较大区别。


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