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提高我国金融监管有效性的政策建议
雷薇 任浩聪 王刚

2018-01-23

    本报告根据国际经验,从监管治理改革和监管架构改革两个维度,提出了进一步提高中国金融监管有效性的政策建议。首先,从监管治理角度,应进一步加强监管资源、提高监管能力;确保监管机构业务与财务的独立性;建立适当的问责机制等。其次,从监管架构角度,包括应尽快制定未来监管架构的蓝图以及分阶段实施路线图;明确地方政府在金融监管中的作用及其与中央监管机构的关系等。除此之外,本报告还结合中国现实情况,提出监管环境的改善将是中国实现有效金融监管的重要前提条件。监管环境的改善包括:打破市场对政府隐性担保的普遍预期;理顺政府对金融机构的所有者与监管者职能;以及提高金融机构的公司治理水平等。

    监管改革往往包含治理改革和机构重组两部分。首先,改革监管治理的目标是为监管者提供一套良好的激励机制,明确其目标和任务,并赋予足够的资源和权力。同时建立适当的制衡机制,以防止工作疏忽、滥用权力以及监管资源的浪费。其次,监管机构的重组则有利于提高监管决策和监督行动的效率,降低监管成本。然而中国金融监管改革除以上两方面内容外,监管环境的改善将是实现有效金融监管的重要前提条件。

    改善监管环境是实现有效监管的重要前提条件

    政府应采取措施改善监管环境,这是实现有效监管的一个前提条件。有效监管有许多先决条件,这些条件在国际机构制定的有效监管核心原则和评估方法中均有讨论。包括健全的法律框架、健全的宏观经济政策、发达的金融基础设施以及精心设计的金融安全网等。但对于中国金融监管体系而言,实现有效监管目标还需要重点解决以下三个方面问题。

    ——打破市场对政府隐性担保的普遍预期

    一个不存在违约和失败的金融系统是不健康的。由于对政府隐性担保预期的普遍存在,金融机构存在过度承担风险的冲动,这会导致金融体系的不稳定。为了解决这个问题,需要加强金融安全网建设,包括建立有限的存款保险制度和采取有效的危机解决机制,并允许过渡期间出现一定的风险和不确定性。这是把金融业引导至健康和均衡发展轨道上必须采取的步骤。

    ——理顺政府对金融机构的所有者与监管者职能

    政府作为被监管实体的所有者及监管者,这两个目标存在内在冲突,带来了激励扭曲、监管纵容和道德风险。此外,在政府能够控制公共政策的情况下,政府在金融领域的所有者地位也可能会影响公平竞争。因此,政府应积极取消对民间资本和外资的准入障碍,并取消对金融机构业务扩张的实际控制。同时辅以适当的牌照管理,增强监管,以保证金融稳定性。如果政府仍需要保持对重要金融机构的控股权,也应明确其原因并将所有权职能与监管职能完全分开。

    ——提高金融机构的公司治理水平

    当前金融机构的公司治理实践与其设立的形式相比有显著的偏差。偏差主要是由于政府和监管机构任命了金融机构的主要高管人员。在缺乏有效激励机制下,董事会和高级管理人员缺乏重视风险管理的动力。金融监管会因此面临巨大的挑战,因为即使再好的法律和法规,再先进的监管方法和技术,在执行上可能仍然很疲弱。因此,政府应采取措施解决公司治理架构中的根本弱点。

    改进监管治理

    ——加强监管资源和监管能力

    评估和加强监管资源和监管能力是确保金融自由化过程中保持金融稳定的必要步骤,以适应当前及未来金融体系日益多样化和复杂化的形势。政府可以保持监管机构预算的最终审批权,但应基于监管评估,给予监管机构一定预算独立性。监管机构应根据严格的成本分析来决定资源需求,并重新评估目前监管的有效性。同时,监管机构应向政府和立法机关汇报其使用监管资源的情况,并在监管机构发布的年报中披露经审计的报表。这些是预算独立的先决条件。

    监管机构应拥有足够的灵活性来设置合适的薪酬水平。为吸引和留住专业人才,监管人员的薪酬应适当参考市场薪酬,并有一定程度的增长。监管机构在内部组织安排和人员配备上也应具有一定灵活性,以适应监管需求的不断变化。从国际经验看,正如表1所示,几个主要司法管辖区的监管机构在制定工资和人员编制水平方面是完全独立的,同时不管政府是否存在最终审批权,他们中间绝大多数都享有充分的预算独立性(见表1)。

    ——确保监管机构业务运作的独立性

    确保监管机构业务运作的独立性是实现有效监管的必要条件。应改革高级监管人员聘用和解聘的标准及程序,提高公开性和透明度。政府可能需要持续委派经中组部审批的候选人,但候选人才池应有所扩大,应包含政治领域外的专业人士。受委任的高级监管人员有一个最低任期,而且解聘应只基于渎职或能力不足等原因,以保护其独立的专业判断。

    政府应停止监管机构、国有金融机构和政府部门之间政治任命下的定向轮岗(即“旋转门”),尽量减少利益冲突(及其观念冲突)。监管者在其任期结束后,经过一个严格的冷却期,才可以在金融机构任职。应将任期之后追求政治生涯和/或政治生涯期望的激励最小化,以避免其监管目标受到不恰当的政治影响。

    ——建立相应的问责机制

    适当的制衡可以防止监管机构的疏忽、滥用权力和寻租现象,避免监管资源的浪费。监管机构应向国务院和人大报告其完成法定目标的情况。人大应要求监管机构提供年度报告,并行使其问询权,以发挥更大的作用(可考虑通过人大的财政经济委员会来增强问责职能)。政府可能还需要考虑扩大审计署的审计范围:既包括财务审计,也包括整体控制和监管机构有效性的审查(但不能妨碍监管机构做出监管决策的权威)。提高国家审计署的独立性、权威性和能力,是一个广泛意义上来说需解决的问题,其影响甚至超越了金融监管本身。

    需要制定定性和定量的监管业绩框架。应该评估监管的经济性、效率性和有效性。第一个因素是资源的使用;第二个因素是监管行为,包括具体的监管措施,以及监管合作和信息共享;第三个因素是是否已实现法定目标。为了确保审查职能的独立性,人大(或通过其财政和经济委员会)应该对监督负责,并同时向国务院提供信息,且公布年度绩效评价的结果(见图1)。

    司法审查有利于提高监管机构的问责制及行政公正。既要有适当的检查,也需要确保监管机构完成法定目标的能力不会受到损害,这两者的关系需要得到平衡。然而,一个缺乏独立性、有效性和财务专业知识的司法系统,会限制司法问责的有效性。鉴于司法系统覆盖性有限(由于成本、手续,或过程太长等原因),可以通过设立监察办公室实现对监管决策独立审查的替代机制。

    通过信息披露及公众咨询,改善对被监管实体和公众的问责。监管机构与被监管实体的关系应基于法律,而不是传统的行政控制,后者会让监管机构拥有一个优势地位。应加强监管机构对被监管实体(例如,采用新法规时)的咨询义务和回应上诉的职责。也应改善决策和披露的透明度,以确保向公众(例如金融消费者和纳税人)的问责,增加监管机构的信誉。

    优化监管架构

    在面对一个越来越市场化、更加复杂且相互关联的金融体系时,监管架构改革的总体目标应确保监管的无缝衔接。过去二十年的国际经验已经表明,由于金融一体化程度和金融业复杂性均有增加,全球监管架构已从以业务为基础的模式,转向更加综合的模式(见表2),包括完全整合模式和双峰模式。

    ——总体监管架构改革

    金融监管架构调整是一项系统性工程,牵一发而动全身,国际上往往将其称之为“金融大爆炸”,因此对我国金融监管架构的改革调整必须通盘考虑、分步实施。首先,应尽快对我国现有金融监管立法体系进行梳理和改革。对当前具有同类性质的金融业务或金融产品所涉及的法律属性和监管规则,制定一个高于部门规章之上、全面且统一的法律体系,以解决当前法律模糊或缺失、政出多门不统一所导致的风险累积和传递。应根据金融服务或金融产品基本功能属性,梳理法律体系和监管规则,启动新一轮立法改革研究论证工作。在充分论证基础上,由国务院或全国人大常委会组织专门立法班子,正式起草统一的《金融服务法》,为推动现有监管体制从按机构类型划分监管职能向按金融产品不同功能划分监管职能转变奠定立法基础。

    其次,作为过渡方案,在立法工作启动的同时,在现有监管架构基础上加强监管协调。短期内应当进一步完善现有的跨部门监管协调机制,提高跨部门决策的效率,尤其针对目前具有跨行业、跨领域的金融服务或金融产品的监管规则,监管协议机制应在统一其监管规则方面发挥重要作用。为保障解调机制真正发挥作用,国务院应建立临时性金融监管政策协调办公室,具体落实协调机制的建立和运行。

    第三,在立法体系改革取得一定进展或成效基础上,启动监管架构调整工作。目前国际上的监管架构分为混业监管、分业监管以及双峰监管模式,而在本次金融危机后,双峰监管模式得到较多国家青睐。然而,由于我国金融市场发展阶段与国外发达国家仍存在较大差距,因此国内金融监管架构的调整可以借鉴国际经验但更要结合本国实际情况。一是建议逐步推进银行、证券、保险三家金融监管部门由目前的机构监管向机构监管与功能监管相结合的监管架构转变。对于各类金融机构从事的跨领域的资产管理业务应对其实行功能性监管;对于金融控股集团的监管,可以根据金融控股集团的分类(如银行系控股集团、证券系控股集团、保险系控股集团)由银、证、保监管部门按照统一的监管标准分别实施并表监管。二是借鉴国际双峰监管模式,进一步划分审慎监管与行为监管职责,将行为监管职责集中统一到独立的“金融消费者权益保护局”(将现有的各家金融消费者保护局合并为一家,可以是国务院直属单位、人民银行归口管理(副部级),也可以是国务院直属事业单位(正部级)),通过制定《金融消费者权益保护条例》明确其监管职责以及监管权力,强化对金融机构市场行为的监管,加强投资者教育以及投资者权益保护。

    第四,在调整后的监管架构基础上,正式建立起以防范系统性风险为核心的宏观审慎监管框架。将“跨部门监管协调机制”升格为更高层级的金融稳定委员会。金融稳定委员会建议由国务院分管领导为主席,成员包括中国人民银行行长、监管委员会主席、财政部部长、国家外汇管理局局长、金融消费者权益保护局局长等。应当清晰界定监测系统性风险和提出政策建议(或授权做出政策反应)的职责,明确其责任和权力。金融稳定委员会的首要任务是对目前使用的各种宏观审慎政策工具进行审查,确定哪些工具金融稳定委员会有权直接使用,哪些工具金融稳定委员会可以提出建议或授权微观审慎监管机构实施。应当建立一个专职的办公室为金融稳定委员会提供技术性支持并负责各机构之间的日常协调工作。

    ——明确中央政府和地方政府的监管职能分工,建立立体监管框架

    1.中央与地方金融监管职能分工的重要性

    近几年,受国内宏观调控收紧影响,大量类金融组织不断涌现,以满足市场融资性需求,如小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、融资租赁公司、专业保理公司等。这些类金融组织主要通过自有资金和一定杠杆的外部资金进行类似银行的借贷业务。以上类金融组织是中国多层次信贷市场的必要补充,近几年日益呈现出种类多、数量大、规模小、发展快等特点,对区域性金融稳定的影响越来越明显,但对于这些类金融组织的监管却存在着诸多问题:一是这些组织持有非金融牌照,但从事的业务或提供的服务具有金融基本属性,有的业务尚未受到相应的监管要求;二是监管职能由不同的非金融监管部门承担,不仅监管规则不统一,而且这些监管机构无论从监管资源还是专业能力方面,都难以适应其日益扩张的业务规模和潜在风险;三是一些机构组织或个人打着政策“擦边球”非法从事民间借贷活动,但完全处于无监管的真空状态;四是类金融组织与正规金融体系之间有着千丝万缕联系,区域性风险与系统性风险的监测、防范与应对需要中央与地方两级监管部门的统筹协调。

    2.中央与地方金融监管职能划分的总体思路

    总的来说,中央层面的监管机构应当承担金融监管的主要责任。在转型过程中,首先应当建立相应的治理安排将地方政府的金融监管职能与其公共政策和所有者职能严格分离开来,构建具有一定专业性和独立性的地方监管架构。其次,为了确保无缝监管以及提高监管效率,对于部分组织机构从事的金融活动,可以由中央层面监管部门负责制定全国范围内实施的统一监管规则,并委托地方监管部门负责日常监督管理。再次,中央与地方应加强信息共享和监管合作,并建立起区域性风险和系统性风险的监测、应对和处置机制。

    在具体操作中,中央可以考虑将部分规模小、业务范围有限、区域性特征强的金融组织或类金融组织的审批权限下放到地方,由地方金融监管部门负责日常监督管理以及区域性金融风险的监测和化解。然而目前,地方金融监管职能极度分散,且各地情况迥异,监管效率不高,信息数据难以整合,并不利于区域金融监管和金融稳定。因此,地方金融监管框架的整合组建是中央地方两级监管框架建设中的首要任务。首先应提高目前各省市金融办的专业性和独立性,并适当增加监管资源;其次,将分散在各个非金融监管部门的金融监管职能统一划归到金融办,明确其监管目标、监管职责和监管权力;再次,地方监管部门(金融办)应建立区域性金融风险监测体系,并与中央监管部门建立信息沟通和共享机制;最后,地方监管部门应建立区域性金融风险处置机制,设立风险处置应急基金,以及时化解区域性金融风险。

 


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