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喻东:非营利组织亟待正名
喻东

2018-01-23

  《论语·子路》有云:“名不正则言不顺,言不顺则事不成”。这句话用在中国非营利组织的发展上,实在是再贴切不过了。前不久,笔者参加一个部门座谈会时,又一次碰到了非营利组织如何“正名”的问题。一家知名的民办文博机构负责人当场倒出了苦水:民办非企业单位,到底是个什么性质?的确,“非企业单位”这一否定式名称让人很难明白到底是什么意思,而且其中没有“非营利性”的内容。虽然有部委文件规定非营利组织可以申请享受免税资格,但民办非企业单位却经常有税务部门找上门来——你就是个私企,得照章纳税!

  民办非企业单位的名称和性质问题,是一个长期困扰社会服务类民办机构的难题。理解和回答这一问题,需要回到事物的原点:为什么会有这样一种具有“中国特色”的组织类型?

  民办非企业单位是1980年代中国公共部门改革的产物。当时正值改革初期,中央财力长期紧张,需要以中央政府刚性支出责任为支撑的教科文卫等公共部门,对财政的压力很重。这正是1980年代中期鼓励事业单位创收并参与利润分配的“放权让利”式改革大行其道的重要原因。在这个过程中,医院药品加成、学校收取择校费等现象开始出现,后来衍生出很多众所周知的问题。

  出于减少财政投入、增加供给的目的,除了体制内的改革,国家还鼓励社会力量兴办医院、学校、托儿所、研究所等社会事业机构,体制外的改革也开始进行探索。因为和事业单位在服务内容、组织形式等方面有很多相似的地方,一些地方将这类组织统称为“民办事业单位”,重点放在“民办”二字,强调的是社会力量兴办,完全自收自支。到了1990年代中期,中央对民间组织管理进行讨论决策时,有的中央直属机构就采用了“民办事业单位”的概念。但考虑到事业单位需要国家核定编制、拨划经费,而财政对这类组织并不拿钱,它们很难被归入事业单位范畴;再加上当时事业单位改革也是一个热点,将来会不会有还不确定,所以,最终决定采用“民办非企业单位”的名称。1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布后,这一组织类型正式确立为与社团、基金会并列的社会组织形式。

  作为对新生事物的探索,《暂行条例》确定“民办非企业单位”的名称,是有积极意义的。但是,随着社会经济形势的发展,民办非企业单位的“旧瓶”已经很难装下“新酒”了。最关键的是,区分营利和非营利,在医疗卫生、教育等领域已经成为鼓励社会力量参与的标准,非营利的社会组织才应获得政策优惠扶持。而民办非企业单位这个概念对营利和非营利并没有清晰的法律界定,实践中往往将两者混为一谈,出现了劣币驱逐良币的现象,对非营利组织的发展构成了阻碍。例如,十八届三中全会决定的原文是“鼓励社会办医,优先支持举办非营利性医疗机构”,但一些地方错误理解为“中央鼓励发展民营医院”,将其视为新的经济增长点,甚至通过行政命令要求短时间内大幅度增加营利性的民营医院数量,不仅造成了政策资源错配,也对医疗秩序、医疗质量、医疗监管等带来了冲击。

  事实上,《暂行条例》“暂行”太久,已经成为一个比较突出的问题。经过长期发展,截至2014年底,在民政部门登记的民办非企业单位已经达到29.2万个,却仍然没有对应的法人制度,也没有适当的名称。对非营利组织发展来说,这是在浪费黄金的发展机遇。从日本经验看,这么长的时间已经足以实现非营利组织孵化。1995年阪神大地震后,日本对门槛较高的公益法人制度进行改革,开始建立“特别非营利法人”制度,出现非营利组织发展热潮,2010年底登记注册数达到39374个。2011年修订法律后,对特别非营利法人进行更严格的监管,并对社会声誉好、能力强的予以更大扶持,将非营利组织发展推入了新的阶段。

  因此,除了加快法人制度立法,笔者再次提出建议,为了更好地突出营利性和非营利性的区分,应该将现有的民办非企业单位明确划分为非营利组织和企业这两类。能否在非营利性机构的名称中加入“非营利”三字?也就是说,使用“XX非营利医院”、“XX非营利学校”等新名称。这条建议引起了一些领导的诧异:这名字多怪异,你能接受“非营利医院”、“非营利博物馆”的名字吗?但是,那位民办文博机构的负责人大声说,我能!原因很简单,非营利对他和他的团队来说是一件光荣的事情,为什么这么光荣的事不能写在名字上,而非得和那些营利的组织混同在一起?正是因为对自身的性质说不清道不明,他们和一家对传播中国文化有兴趣的欧洲同行合作的计划不了了之,因为对方明确要求中方是非营利性质的。

  笔者提出这样的建议,原因很简单。国际上通行的非营利概念,在1990年代后期引入国内后,之所以至今还没有作为制度完整地确立,除了政策原因,也是因为中国历史上并没有区分营利和非营利的传统。如果没有一个较长的导入期和简单明白、一看就懂的导入方式,让非营利概念深入人心,那么名很难正,言很难顺,事也很难成。


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