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段炳德:大国财政 砥砺前行——十八届三中全会以来的财政改革述评
段炳德

2017-12-04

    现代国家构建离不开现代财政制度的强力支撑,财政能力是国家能力的物质基础,财政关系定义了现代国家中民众与政府、各级政府之间、社会各阶层之间的分配关系,财政制度成为现代国家制度体系中的基础性制度。由此,财政分析跳脱经济效率分析逻辑框架,进入国家治理和现代国家建构的叙事体系,效率与制度分析构成现代财政分析的一体两翼。从推进国家治理体系现代化的大局出发,党的十八届三中全会高屋建瓴地提出,财政是国家治理的基础和支柱,要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度,这意味着中国的现代财政制度建设进入新的历史阶段。距此,时间已经过去三年多了,回眸三年多来的财政改革,可谓硕果累累。

    首先是预算制度改革全面推进。新修订的预算法2015年1月1日正式实施,预算公开制度初步建立,“三公”经费公开已经常态化。预算完整性不断提高,“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算”四本预算组成的政府预算体系不断完善。跨期预算改革正在逐步完善。新《预算法》进一步强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制,与此相呼应,2015年《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》出台。

    一般性转移支付力度加大,占比不断上升,一般性转移支付占全部转移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%。专项转移支付的比重不断下降,2016年,专项转移支付数量已由2013年的220个大幅压减到94个。初步建立起规范的地方债务管理机制,做到了有法可依、有据可行。规范管理增量债务的同时,2016年继续扩大地方政府存量债务置换规模,降低利息负担达到4000亿元。

    其次是税收制度改革取得重要进展。“营改增”试点自2016年5月1日起全面推开。服务业与制造业统一征收增值税,有利于公平行业间税负水平,有利于为企业减税降负,2016年全年降低企业税负5700多亿元,截至2015年底,营改增累计实现减税6412亿元。2017年增值税税率将由原有的四档税率减并至三档税率,税制更趋简洁明晰。消费税改革逐步推进,一批旧的商品从征税名单中被剔除,新的奢侈消费进入。2015年5月,卷烟消费税调整,烟批发环节从价税税率提高6个百分点,加大校正烟草消费行为的力度,还一定程度上促进了财政增收。2014年年底实施煤炭资源税从价计征改革。2016年7月1日,资源税从价计征改革全面推进,水资源费改税从河北省开始试点。环保费改税改革稳步推进,2016年9月,全国人大常委会对《环境保护税法(草案)》进行了初次审议,12月底,全国人大常委会审议通过《中华人民共和国环境保护税法》,这也是本届全国人大常委会审议通过的第一部税收法律,也是落实税收法定原则所迈出的坚实一步。环保税将发挥强制性、固定性和无偿性三大特点的优势,促进环境保护取得新进展。税制改革的重头戏——个人所得税改革方案设计论证当中,部分收入项目比如工资薪金、劳务报酬、稿酬等将实行按年汇总纳税;专项开支扣除将会适当增加。

    中央与地方政府财政关系改革在探索中前进。事权划分是现代财政制度改革的重要逻辑起点,也是前置条件。2016年8月24日,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,事权改革从财政事权。执行层面,部分事权上收中央,环保执法部门垂直改革已经完成。收入划分方面,增值税改革试点全面推行之后,制定实施了中央与地方增值税收入划分过渡方案,中央分享增值税的50%,地方按税收缴纳地分享增值税的50%,确保地方既有财力不变,维持现有中央和地方财力大致“五五”格局。资源税从价计征全面推开之后纳入的矿产资源税收入全部为地方财政收入;水资源税按中央与地方1∶9的分成比例不变。2016年,中央一般公共预算收入72357亿元,地方一般公共预算本级收入87195亿元,比重为45∶55.

    财政制度建设取得巨大成就的同时,宏观财政政策依旧在惠民生、补短板、调结构、防风险中发挥磐石作用。为应对经济下行压力,中央适当提高财政赤字率,扩支减税,避免经济失速风险。促进供给侧结构性改革的财政政策取得重要成就,2016年,中央财政安排去产能人员分流安置资金1000亿元,有力地促进了压减产能工作,维护了社会稳定。财政资金继续发挥惠民生、补短板的关键作用,全年财政专项扶贫资金投入超过了1000亿元,涉农财政资金整合到位2300亿元,中央财政专项扶贫资金增长43%,地方扶贫资金增长56%,全年减少贫困人口1240万。

    诚然,现代财政制度改革也不是一帆风顺的。冰冻三尺,非一日之寒,某些领域存在的一些顽疾不可能一夜消除。譬如税收等优惠政策专项清理工作暂时停顿,地方对招商引资的优惠政策有返潮的迹象。地方融资冲动依然存在,地方发展模式的转换非一夕之功。地方税、财政税的改革进展依然缓慢,房产税立法依然没有纳入本届全国人大的审议议程,地方税收体系建设还在艰难探索中。税收对收入分配差距的调节作用还不够突出。通过全国人大立法的税种还占极少数,税收法定建设任重而道远。地方财政依赖土地财政的现象没有得到根本扭转。中央与地方政府间财政关系改革在三大财政制度改革中相对滞后,事权与支出责任相匹配的财政制度建设尚在艰难调整当中。以上种种问题正是未来财税改革的主攻方向。

    展望未来,财政改革充满希望,大国财政建设正在路上。作为国家治理体系的基础和支柱,财政不但继续发挥着为改革破冰的尖兵作用,还在新时期的国家治理体系完善方面勇挑重担,砥砺前行。作为宏观经济政策的重要支柱,财政政策正在发挥宏观经济之锚的关键作用,未来更将加强与货币政策的配合,成为宏观经济的重要稳定器。


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