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段炳德:重塑财政政策分析框架
段炳德

2017-12-04

    建设大国财政要求建立现代财政制度。相应的,大国财政也应该建立完善的现代财政政策分析框架。学理上,前者属于制度分析的范畴,更多使用新政治经济学分析工具,得出的结论更倾向于增强国家的财政能力;后者属于效率分析的范畴,使用标准的宏观经济学分析工具,得出的结论往往要求财政政策符合经济增长和熨平经济周期的需求。中国的大国财政建设对财政理论与实践都提出了新的要求,伴随国际上宏观经济理论求变的呼声,财政政策的作用需要重新认识。

    管窥财政政策的前世今生

    财政政策因为经济危机而兴。1929年西方发达资本主义国家爆发危机,形成影响深远的经济大萧条(GreatDepression)。1936年凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版,标志着宏观经济学的诞生。凯恩斯经济学是对传统古典经济学的革命,此后财政政策成为正常工具箱中的重要武器。财政政策对于走出上世纪30年代的全球性经济危机发挥了关键作用,并在战后50、60年代的经济管理中成为宏观经济政策的中流砥柱。

    财政政策因为经济危机而衰。1973年开始的两次石油危机导致美国经济出现滞胀,传统凯恩斯经济学的通胀率与失业率相互交替的菲利普斯曲线失灵,美国经济同时出现经济停滞、失业率上升和通货膨胀,因为这背后的诱因发生了改变。石油危机是一种供给冲击,石油短缺导致了石油价格飙升。由于能源价格上升,导致总体经济限于低迷状态,经济增长停滞。凯恩斯宏观经济理论受到“卢卡斯批评”为代表的新古典经济理论的猛烈抨击,财政政策的理论根基受到动摇。于此,新古典宏观经济理论成为新主流,供给经济学一时吸引了全球关注的目光。撒切尔夫人和里根总统相继根据新古典理论,大力推行私有化、去国有化、大规模减税等政策,美欧经济重拾增长。

    从20世纪80年代到2008年国际金融危机爆发之前的这段时间,被称为宏观经济的大稳健时期(GREATMODERATE),货币政策成为主角,财政政策沦为配角。直至2008年国际金融危机爆发,为应对国际金融危机,欧美等国家投入巨大的财政资金救市,财政政策重新引起关注。果断推出大规模财政刺激计划的中国经济率先反弹,重拾高速增长态势,成为此后几年到目前世界经济增长最大的贡献者。后危机时期,在学者重新反思宏观经济学理论的同时,财政政策的作用也得以重新审视。

    进入相宜财政政策模式

    反观中国改革开放以来的财政政策实践,在建设中国特色社会主义的市场经济过程中,由于精心准备、时机得当,顺利进入“晴耕雨读”的相宜政策模式。在经济增长势头良好的情形下,财政相应控制支出,扩大财政储备,税收政策注重涵养税源;在经济下行压力加大的情形之下,调动储备,加大财政支出,熨平经济波动,防止外生冲击导致经济衰退,进而给经济内在机理造成更大伤害。

    1998年亚洲金融危机爆发,曾经高速增长的东亚经济体——泰国、印尼、菲律宾、韩国等国家遭受重创,部分国家至今仍未恢复元气。而中国实施了大规模的积极财政政策,成功抵御了亚洲金融危机,于2003年左右率先走出危机泥淖,延续危机前高速增长态势。10年之后,2008年国际金融危机爆发,危机前高速增长的中国经济同样遭受严重冲击(2007年中国经济增长高达14%),中国政府又在第一时间推出新一轮的积极财政政策,经济实现深V反弹。为熨平国际金融危机导致的经济剧烈波动,积极财政政策又一次发挥关键作用。

    相宜政策的第一个前提是,中国的基础设施投资还有巨大空间,辅之以健康稳定的为公共设施融资的投融资机制。要看交通(铁路、公路、机场、桥梁)、通信(通信网、宽带网)、电力等基础设施领域是否还有较大缺口。如果经济潜在增长率出现了下滑,再进行财政支出的刺激,财政政策效应将难以达到预期。相宜政策的第二个前提是,经济遭受严重的外部需求冲击。1998年和2008年都是需求冲击模式,而且主要是外部需求冲击。而决定经济基本面的劳动力、储蓄、技术条件都没有发生本质变化,因此财政政策效应显著。理论分析表明,当经济遭受供给冲击,财政政策难以发挥正面经济效应,更容易产生负面作用。相宜政策对出台政策的时机把握提出了很高的要求。

    完善现代财政政策分析框架

    准确判断当前宏观经济形势。目前,中国经济发展进入新常态,中国政府大力实施供给侧结构性改革。从经济发展水平来看,人均GDP与发达国家还有较大差距,如果没有偏离正确的发展轨道,那么差距收敛的过程也是经济持续增长的过程。中国基础设施投资方面的空间依然较大,比如建设海绵城市和地下城市管廊的需求以及建设高速铁路的需求依然巨大。中西部地区、欠发达地区、农村地区,基础设施落后,欠账较多;农村道路条件差,难以发展高效农业、观光农业,难以实现一、二、三产业融合。此外,在教育、医疗、养老、基础科学、公共文化服务、社会保障等方面也有较大提升空间。

    科学认识财政政策的本质。今天,财政政策依然是宏观政策工具中的重要组成部分。财政政策分为支出政策、税收政策、预算财政政策等。应根据宏观经济的不同需求发挥财政政策的不同作用。促进增长的政策工具,通过促进结构性改革、促进人力资本形成、促进固定资本形成(有效投资)、加快创新(对前沿技术的投资),夯实经济发展基础。发挥财政政策作用要创新财政投融资模式,大力发展政府与社会资本合作和政府产业投资基金模式,坚持公共财政、法治财政、预算财政原则,全力保障民生和经济平稳运行。

    健全财政政策决策机制,提高财政政策的科学性和可预测性。美国总统经济委员会和美国国会预算办公室会对即将出台的财政政策效应进行估算,使用多种预测工具对财政乘数的大小进行评估。中国应尽快建立类似的政策评估体系,完善财政政策的评估系统。同时,建立类似货币政策委员会的财政政策委员会,增强财政政策的有效性、透明度和前瞻性。


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