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段炳德:从优化结构和回应关切视角看房产税改革
段炳德

2017-12-04

    在现代市场经济体系下,完善财产税制和地方税体系一直是重要的制度建设内容,因为这涉及到公民与国家以及中央与地方的收入分配关系的调整。房产税就是兼具这两种性质的税种,也正因为如此,从制度建构层面和社会关切层面,房产税都引起高度重视。

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出,加快房地产税立法并适时推进改革。《决定》还提出,要深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。这些改革目标都涉及房产税改革。事实上,房产税立法的推进并没有如预期顺利。

    从制度建构层面和社会关切层面,房产税都引起高度重视

    从制度建构层面看,房产税除涉及全局的一些重大关系的调整,房产税可以改善税制结构的不平衡。

    首先,有利于改善直接税与间接税结构的不平衡。我国现行税收体制中间接税比重过高,2015年增值税、营业税、消费税所占比重超过60%,而企业所得税和个人所得税构成的直接税比重只有不到20%。而在直接税中,也存在存量税源与流量税源的结构不平衡问题。直接税当中,大多数针对收入流量征税,例如所得税,对存量财产进行征税的比重非常低。推进房产税改革将提升存量税源的税收比重。

    其次,有利于改善中央与地方税收结构的不平衡。营改增之后,地方税急剧萎缩。虽然改革方案中通过税率分成调整来保证地方税收的基本财力不受影响,但是因为地方税收权力结构由立法权、征管权、使用权三部分构成,营改增后,地方就只剩使用权,对地方来说增值税与财政转移支付性质类似。因此,地方税收体系中亟待新的税种来弥补税种缺失。

    第三,有利于改善税负行业结构不平衡问题。制造业税费负担重,税收转嫁困难;房地产行业的利润率相对较高。资金从制造业向房地产业转移,导致产业结构“去实向虚”。随着营改增试点的全面推开,减税力度进一步加大,为保持税负的稳定,此消彼长,就需要增加保有环节的房产税。房产税有利于改善房地产行业中持有环节税负和交易环节税负结构不平衡的问题。目前房地产开发和交易环节的税负较高,地方政府热衷于发展房地产,因为能够产生大量的一次性财政收入,造成地方政府的短期行为、寅吃卯粮。如果实行房产税,把现有房地产开发、交易、保有环节的税费归并整合至新房产税当中,有助于矫正地方政府短期行为,从追求一次性财政收入转变为做好辖区公共服务,从而获得长期的房产税收收入。

    第四,有助于改善税种结构不平衡问题。营改增后,增值税“一税独大”,税种结构的不平衡现象突出,这本身孕育了一定的财政风险。

    从社会关切层面看,房产税牵一发而动全身,涉及各方利益调整。家庭是现代社会的重要基石,它的物质载体就是住房,住房需求是民众的基本需求,所以房产税的出台牵动着千家万户的利益。另外房产税与房价的关系一直是社会各界关注的重点。当前中国城市房价,尤其是一线城市的房价收入比值已经高到了令人瞠目的地步。

    中国房价快速上涨,并不是单纯依赖杠杆,根据业内人士测算,中国居民房地产投资的杠杆率并不高,中国普通居民的收入快速增长,加之投资渠道单一、房地产价格快速上涨形成的财富效应,从而引发储蓄资金的大规模流入。房地产市场过热影响到了实体经济,制造业在成本飙升的影响下,许多企业的利润率甚至低于10%,有的上市公司辛辛苦苦干一年的企业利润,不如手里一套房产的增值价值。过热的房地产导致政府热衷卖地,不重视长期税源的培养。

    房产税本身的职能不是平抑房价,因为实行房地产税的国家的房价往往也会出现泡沫,比如2008年之前的美国,在次级贷款的刺激下,房价就像脱缰的野马,直至次贷危机爆发把全球经济拖入危机深渊。但是,房产税可以增加房产的持有成本,从而避免投资性资金的过度涌入。过去的上涨影响投资人的预期形成,新房产税出台会增加持有成本,一定程度上将改变投资人的预期。现在国内财富不平等程度日益加深,有的人拥有数套甚至数十套住房,有的人面对高昂的房价只能望房兴叹或者背上沉重的房贷,成为房奴。新房产税出台有利于缓解财富不平等现象的蔓延。

    凝聚社会共识,加快推进房产税改革

    从国际范围来看,大多数发达国家或地区对居民所有房地产征税。以美国为例,房地产税是地方政府的支柱税源,房产税用来维护辖区内的基础设施,提供辖区内的学校、医院等社会服务支出。从理论上来讲,政府对居民的房地产——财产要进行保护,政府提供的公共服务要有对价,就要征税。

    中国现行税制中,其实已经存在房产税这个税种,现行房产税开征于1986年,适用范围较窄,仅限于单位和个人的经营性房地产,对个人住房则实行免税,2015年房产税收入2050亿元,占总税收比重的1.6%。我国从2003年开始物业税“空转”试点工作,并逐渐扩大至十个省市,2011年开始在上海和重庆两地试点针对普通居民的房产税,2014年上海的房产税收入大概为100亿元,在税收的总盘子里占比不高。《决定》提出,加快推进房产税立法工作,中国的房产税制面临转型。房产税改革应根据量能原则与受益原则确定房产税差别税率。多套房产持有人拥有较高的税收支付能力。首套房多用来自住,由此决定量能原则不应适用于首套房。从房产受益来看,同一区域的房产享受的公共服务的差异是相对统一的。因此,平衡量能原则与受益原则,对首套住房应予以免征或减征房产税。而对多套房产的持有人,宜根据量能原则适当提高房产税税率。

    推进房产税改革还应致力于解决技术性问题。虽然物业税试点空转十数年,技术条件准备有了一定基础,但是中国房地产成分比较复杂,需要谨慎处理。比如中国的房地产实行房产证和地产证两证分离,土地使用权为70年,但是房产属于永久产权。中国的房地产的产权种类比较复杂。现在的房地产产权包括农村集体土地上的小产权、中央企业的央产房、军队企业的军产房等。2014年,国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子,承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。房屋登记工作正式明确了管理部门,组织架构初步搭建。

    总之,重大政策设计既要有制度构建的全局视角,也要有责任回应社会关切,房产税是地方税制体系中缺失的一环,应该尽早推出房地产税,遏制财产不平等加大趋势,降低财富集中程度。


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