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段炳德:促进脱贫攻坚的财政政策选择
段炳德

2017-12-04

    要弥补市场失灵、缩小收入差距,探索性地解决人类发展中的贫困难题,财政作为公共收入与支出最能发挥其关键作用。

    当前已经进入全面建成小康社会的决胜阶段,脱贫攻坚到了攻坚克难、啃硬骨头的关键时期,全民参与的大扶贫格局已经蔚然成型。2015年中央扶贫工作会议召开以来,我国脱贫攻坚的力度不断加大,脱贫攻坚的步伐开始加速。2011年至2016年,每年农村脱贫人口分别为4329万、2339万、1650万、1232万、1442万、1240万。截至2016年底,还有贫困人口4335万。中国的减贫事业势必成为全球瞩目的民生工程,其经验将长远地影响国际减贫史,而政府财政投入正是打赢脱贫攻坚战的主力军。

    财政资金在脱贫攻坚中正发挥着中流砥柱的作用。2000—2014年,中央财政累计投入专项扶贫资金2966亿元,年均增长11.6%。2017年中央和地方投入扶贫的财政专项资金超过1400亿元,比去年增长40%。财政资金撬动的扶贫贷款规模不断攀升。贫困地区金融扶贫贷款余额24878亿元,当年新增8181亿元。累计发放扶贫小额信贷2833亿元,支持了802万贫困户,贫困户获贷率由2014年的2%提高到2016年底的26.7%。累计发放扶贫再贷款1127亿元。发行易地扶贫搬迁金融债726亿元。公共财政支出向农村地区和贫困人口投入的力度不断加大。2015年农村生活最低保障财政支出达到991亿元,较2009年的446亿元增长一倍多。

    创新财政体制机制促进脱贫攻坚。2016年,出台《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》,解决了到县资金“买醋的钱不能打酱油”的问题,有利于贫困县集中财力用于脱贫攻坚。财政扶贫资金还通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、贷款贴息、设立产业发展基金等有效方式,充分发挥财政资金引导作用和杠杆作用,撬动更多金融资本、社会帮扶资金参与脱贫攻坚。2016年中央单位设立扶贫产业基金122亿元,已投入50亿元用于产业扶贫。某国家扶贫工作重点县,利用扶贫基础设施、美丽乡村、一事一议、以工代赈、高标准农田和交通部门六方资金,修路353公里,大大改善了县域交通基础设施的面貌,弥补了交通短板,为发展旅游、种植、养殖等脱贫攻坚产业打下了坚实的基础。

    夺取脱贫攻坚的最后胜利,财政扶贫还需应对种种挑战。首先财政报账机制落后,扶贫财政资金滞留现象普遍。截至2016年3月底,审计署抽查发现有8.43亿元扶贫资金结存1年以上未投入使用,其中2.6亿元闲置超过2年。以中部某省为例,截至2015年底,未报账资金1000万元以上的有4个县,扶贫资金因未报账被收回的有20个县。资金滞留严重影响扶贫资金使用效率,影响脱贫进程。部分原因在于,在报账制制度下,扶贫项目需要扶贫项目验收合格后,到财政部门报账,再施行资金拨付。贫困户前期开展建设项目,需要垫付资金甚至多方借贷。调研中发现,有的贫困户建蔬菜大棚,前期通过民间借贷,承担高利率资金成本,等验收后用补贴资金再来归还借款,无形中抬高了扶贫资金的使用成本。根本原因在于,一方面,我国财政扶贫的体制机制还不完善,财政扶贫资金的使用流程亟待优化;另一方面,我国扶贫政策设计和执行层面还处于完善阶段,缺乏一套成熟的运转模式。

    其次,部分财政扶贫资金使用效益不佳,扶贫产业项目潜藏市场风险。有的扶贫资金资助的农业大户和农业产业项目与贫困人口没有建立有效联结机制,造成扶富不扶贫现象。加之有些扶贫产业项目同时上马,潜藏产品过剩风险。如扶贫资金帮扶的蔬菜、果品种植、畜产品养殖、中药材等项目,一旦供给过剩,势必影响农民和贫困户收益。经审计署审计的全国17个县的13个基础设施建设类扶贫工程和16个种养殖类产业扶贫项目,其中质量效益不佳项目涉及资金2.27亿元,已形成损失浪费2706.11万元;有27个扶贫项目因为前期论证不充分或项目运营管理不善而未实现预期效益,涉及金额达1317.28万元。其背后原因在于财政资金的使用缺乏事前、事中、事后的全链条使用、评估、管理机制。

    再次,财政扶贫资金监管问题是目前面临的迫切任务。财政扶贫资金数额巨大,直接面向基层,个别地区基层组织涣散,易孳生腐败问题。根据审计署公告,共有1.38亿元扶贫资金被骗取套取或违规使用。东南某省纪委对2013年至2015年全省扶贫专项资金检查时,发现问题线索556条,立案166件,给予党纪政纪处分和批评教育和组织处理共计598人。我们在某国家扶贫工作重点县调研时发现,因为扶贫资金产生的违纪问题占到总立案数的70%。基层扶贫主管部门掌握着较大的资金分配权,在部分地区,扶贫部门利用资金支配权损公肥私现象呈现多发态势。

    脱贫攻坚是决策层基于经济社会发展到特定阶段的客观现实,高屋建瓴、用意深远地作出的一种符合经济与社会发展规律的战略部署。要弥补市场失灵、缩小收入差距,探索性地解决人类发展中的贫困难题,财政作为公共收入与支出最能发挥其关键作用。

    因此,应创新扶贫资金的支付方式,可试行扶贫信用支付方式,为贫困户办理扶贫预算卡,贫困户的脱贫项目支出刷卡结算,项目建成后由财政部门报销转账,以此提高资金的使用效率和安全度。实行扶贫资金使用创新,扎实推进资产收益扶贫,建立扶贫龙头项目与贫困人口的收益联结机制,鼓励贫困户以股金、土地收益金、薪金方式获取稳定收入,帮助其稳定脱贫。在使用好扶贫资金的同时,要监管好扶贫资金。对于敢于向扶贫资金伸出的黑手,各级审计、纪检监察机关,要强化扶贫资金的使用监管,加强违规违纪挪用的法制威慑力。对涉及扶贫资金贪污腐败,应加大惩治力度、快办快结、以儆效尤。实行第三方评估机制,对财政扶贫资金绩效进行科学动态评估,对脱贫工作发现的资金问题,提出针对性建议,力促及早整改见效。为提高扶贫资金效益,应利用大数据手段和云计算平台,把扶贫产业,特别是“种养加”的扶贫企业纳入大数据库当中,准确掌握市场的动态,有效对冲市场价格波动带来的冲击。

    要维护脱贫攻坚的成果,还应建立促进脱贫攻坚与防止致贫返贫的长效财政投入机制,满足贫困地区建设基础设施、发展扶贫产业,保障社会民生,需要巨额的资金投入。而基础设施正是制约贫困地区发展的瓶颈。应继续推进中央地方财政体制改革,2017年,中央对地方转一般性转移支付占全部转移支付比重接近62%,这一比重有待继续提高;在营改增之后应注意建立长效的财力保障机制,保持县域财政规模稳健增长,夯实脱贫攻坚的根基;贫困县往往政府债务余额低,杠杆率较低,利用财政扶贫资金适度撬动社会资本是实现由“输血”向“造血”转化,完成脱贫攻坚任务的必由途径。


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