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郑醒尘:我国第二轮农村信用社改革进展和经验
郑醒尘

2017-12-04

   与改革前相比,农村信用社各项指标发生根本改观,地方政府积极履行管理职责并建立了有效的风险防控机制,各地农村信用社建立了基于市场规则的经营机制,为服务“三农”发挥了主力军作用。

    国务院于2003年6月出台了《深化农村信用社改革试点方案》,针对我国农村信用社普遍存在的历史包袱重、产权不明晰、体制机制不顺、潜在风险大等问题,全面推行第二轮农村信用社改革。

    为回顾改革进程,更好地应对当前所面临的新形势,国务院发展研究中心金融研究所组织专题调研,对辽宁、江苏、福建、河北、江西、四川、山东7省进行调研。在此基础上,形成本报告。

    我国第二轮农村信用社改革取得重要进展

    从改革前的2002年末情况看,受制于建国以来长期积累的历史包袱和传统体制,我国农村信用社资不抵债额达3300多亿元,资本充足率为-8.45%,资本净额为-1217亿元,不良贷款5147亿元,不良贷款占比高达36.93%。1994年至2003年,全国农村信用社连续10年亏损,2002年当年亏损58亿元,历史亏损挂账近1500亿元,近3.5万家全国农信社法人机构有55%处于亏损境地。

    针对制约农村信用社发展的多头干预、权责失衡、缺乏活力等体制机制问题,第二轮农村信用社改革从改善外部环境和优化股权结构入手完善农村信用社发展机制,使我国农村信用社情况发生根本改观。

    ——各项指标根本改观,农村信用社成为服务“三农”的主渠道

    资产质量和综合实力发生了根本改观。全国农村信用社在改革全面推进的第二年即实现盈利104亿元,在第三年实现净资产总额、平均资本充足率、盈利总额三项指标全部由负转正,不良贷款率下降到17.54%,资本净额达1037.18亿元,资本充足率达5.89%。此后,全国农村信用社系统连续保持利润大幅增长,资本充足率、不良贷款率等主要监管指标持续改善。截止到2011年底,全国农村信用社系统总资产12.8万亿元,是改革前的5.8倍;吸收存款10.17万亿元,是改革前的5.17倍;发放贷款6.68万亿元,是改革前的4.55倍;资本充足率提高到10.7%,不良贷款率降到5.5%,整体拨备覆盖率达88.9%;总资产及存贷规模仅次于建设银行、工商银行,超过农业银行、中国银行。同时,各地农村信用社的干部队伍、员工素质也发生了很大变化,大批高素质、专业化人才成为业务骨干。

    产权制度改革稳步推进。银监会2011年年报显示,全国共有农村商业银行212家,农村合作银行190家,农村信用社2265家,农村信用社系统机构数量占银行业机构的70%。近1400家农村信用社已达到或基本达到农村商业银行组建条件,农村信用社的资格股占比已降到30%以下。

    成为服务“三农”的主渠道。全国农村信用社系统发放了全国32.9%的涉农贷款、60%的农户联保贷款、77.4%的农户贷款、97%的农户小额信贷,拥有7.7万个基层网点,承担了服务“三农”的大部分任务,发挥了农村金融主力军作用。

    从这次调查的7省情况看,农村信用社的资产质量、作用地位均发生了根本变化:一是资产质量、综合实力得到大幅提升。例如江西省农村信用社不良贷款率由70%下降到4.8%,资本充足率由-15%提高到10.4%;福建省农村信用社资本充足率达16.7%。二是均已成为当地联系农民的金融纽带和支持农村经济结构调整、促进城乡经济协调发展的关键力量。在一些省份,农信社已经超越“工农中建”四大银行,成为第一大银行业金融机构。江西省农村信用社的县级存贷业务规模列当地金融机构首位;四川农村信用社发放了占全省89%的农业贷款、98%的农户贷款、55%的县域中小企业贷款。此外,农信社还承担了大量涉农专项政策性业务。如四川省农村信用社发放了全省55%的下岗再就业贷款、71%的生源地助学贷款;福建省农村信用社代发种粮直补9.63亿元、农村低保及其他财政专项补贴20.5亿元,开立种粮农户个人账户440万户等。

     ——省级政府在建立和完善农村信用社管理机制方面发挥了积极作用

    在第二轮改革中,中央监管部门将农村信用社管理和风险处置责任交由省级人民政府承担。各地依托省农村信用联社,加强风险监测和业务整合,处置了大量长期积累的不良资产,理顺了管理机制。

    形成了业务整合的规模经济效应。县级农村信用社如同国外中小银行,天然具有单体规模小、抗风险能力差的特点。同时,我国农村信用社还存在人员素质低、内控不规范问题,彼此差距也很大。如何避免发达国家常见的小银行倒闭现象,涉及社会稳定大局。调研表明,各地普遍以省级农村信用联社为核心建立研发、电子化、融资、结算、培训等业务整合平台,通过加强管理深度整合省内农村信用社业务,形成显著的规模经济效应,增强了市场竞争力。业务规模比整合之前大上百倍,与大型银行的省级分行相当,有效解决了小银行独立参与市场竞争的高风险通病,赢得农户充分信赖。如福建省农村信用联社投放ATM等设备3058台,居全省第2位,跨行交易笔数和交易额居全省第1位,电子交易量占46.1%;江西省农村信用联社投入大量资金,在2005年建立“汇通天下、即时到账”的清算体系,水准接近大型商业银行。其他省也采取类似做法。大部分地区的县级农村信用社在调查时呼吁保留省农村信用联社及其整合功能,避免县级农村信用社独自应对市场竞争。

    建立了严格有效的风险防控机制。省级政府以省农村信用联社为管理平台,建立监控县级农村信用社操作风险、信用风险的有效机制。省农村信用联社通过稽核审计、联网监测等措施加强对县农村信用社的金融风险防控。山东省农村信用联社通过风险监测制度及时发现并化解了某县农村信用社的重大风险隐患。福建省农村信用联社通过完善规章制度,严格实行责任追究,自2005年以来共稽核检查9845次,行政处分1807人,开除114人,撤职17人,降级27人,移交司法机关43人,追究27名市、县农村信用联社领导责任;江苏省农村信用联社联网监控县农村信用社和农村商业银行;其他省级农村信用联社的情况基本相似。

    总体而言,9年的改革实践表明,省级政府以省级信用联社为平台的管理机制对于保持我国农村金融的稳定和发展是行之有效的。

    ——各地农村信用社积极探索,形成了基于市场规则的经营机制

    各地农村信用社结合实际情况,基于市场机制,积极推出新产品。在得到农民认可的情况下,也强化了自我发展机制。福建省实施“金融服务不出村工程”,布设小额支付便民点10328家。江西省发放农户小额信贷1320亿元,发放农户“信用共同体贷款”150亿元,发放“农业产业化贷款”246亿元。河北省于2010年7月启动“农信进万家”活动,向156万农户及农业基地授信3517亿元。辽宁省辽阳农村信用社组建农户信用联合体,推出星级道德信贷产品、设施农业物权加土地流转收益权抵押贷款等服务。

    第二轮农村信用社改革的重要经验

    调研情况说明,第二轮农村信用社改革之所以能得到广泛响应和支持,并迅速扭转困难局面,促进了农村金融发展,其根本原因在于改革方案设计立足于我国国情,充分发挥地方政府积极性,采取务实、稳健的分步实施方案。

    ——中央部委和地方政府联手化解历史包袱

    第二轮农村信用社改革通过下放管理权限,调动了地方政府推动改革的积极性和责任意识。改革得到地方党委、政府主要领导的高度重视,实现了中央和地方优势整合和行为协同。

    在中央层面,由银监会牵头,人民银行、财政、税务等部门通力合作,大力支持减轻农村信用社的历史包袱,并通过座谈会、交流会、培训班、研讨会全程指导各地改革,有效调动了各方积极性。其中,人民银行以专项票据形式提供的1679亿元资金发挥了关键作用。

    省级政府在维护农村信用社合法权益、创建金融生态环境、打击逃废债等方面发挥了中央部门难以替代的作用。如福建省的地方税收返还、绿色通道、风险基金、取消歧视等政策,河北省的打击逃废债、推动政府国企开户、发放股金补贴、税费优惠等政策,江西省的存放涉农资金、置换不良资产、减免税收政策等,都收到积极成效。全国在2003、2004两年清收不良资产1300多亿元,增资扩股2300亿元。

    ——因时、因地制宜,采取务实稳妥的科学方案

    改革方案充分考虑我国国情,因时、因地制宜,提供多种产权模式、组织形式作为选择,使各地能找到符合自身实际需求的可操作模式,并允许各地分步实施到位。实践证明,农村信用社改革只有适应各地差异和实际需求,才能避免实际执行环节出现目标分化和利益博弈,才能避免政策传导过程出现人为扭曲,才能避免出现事与愿违的结果。

    ——建立适应市场规律的管理平台

    农村信用社管理权限下放至省级政府,意味着省级政府要承担起对农村信用社的行业管理和风险防范处置职责,发挥牵头作用,切实维护本地农村的金融稳定,避免影响社会和谐稳定大局。

    这对各地省政府而言,具有一定挑战性,因为地方政府之前并无相应的管理防控机制。

    为此,各地政府自发推出以省级农村信用联社为平台的工作机制,为整合单体竞争力弱的县级农村信用社共同应对市场风险,为防控化解农村信用社的操作风险、信用风险均发挥了关键作用。

    需要指出的是,当前我国农村金融的平稳发展格局在很大程度上是省级政府大力投入、悉心扶持的结果。如何继续调动地方政府积极性、责任心和履职能力,协调好中央监管部门和地方政府的责、权、利关系,应成为下一步农信社改革中重点关注的问题。


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