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郑醒尘:普惠金融服务与金融风险防范——机制与经验
郑醒尘

2017-12-04

    主要涉及两方面内容,普惠金融的机制与国际经验,防、控金融风险的国际经验做法。

    就机制而言,普惠金融服务既要为传统服务范围之外的弱势群体,包括小微企业,提供基本金融服务,又要通过市场化方式,按商业规则,实现金融机构的可持续发展。这就对金融机构的成本和风险管理方式提出特殊要求。普惠金融的概念提出,即使追溯到金融排斥(financial exclusion)的本源,也不到30年时间,但面向弱势群体的金融服务探索,如果考虑到信用合作,则有170年历史。因此,相关的机制探索和实践经验值得重视,也值得借鉴。

    在防范、控制金融风险方面,既涉及到微观审慎,也涉及到宏观审慎,微观审慎是宏观审慎的基础。这方面道理很明确,但知易行难,做起来并不那么简单。即使在金融体系比较完备的发达国家,有成功的经验,也有不成功的教训。回顾总结这些经验教训,对于我们下一步更好防范风险,实现稳健发展,十分必要。

    作为一家金融机构,立身之本是风险管理。无论是普惠金融服务的风险管理,还是为了实现自身的稳健发展,都有必要了解金融风险防范的基本机制和趋势。这对于金融机构更好适应金融市场和监管体制的演变趋势,具有启迪价值。

    围绕上述这两个问题,需要关注的是,发生了哪些现象和关键变化,为什么这些现象会发生,背后的决定性因素是什么。

    在此基础上,对我们的启迪也就比较明了。因为就普惠金融服务而言,基本问题与国外存在相似之处,金融风险防范也需要汲取国外的经验教训,结合自身条件完善治理机制。

    一、发展普惠金融的关键问题

    (一)普惠的内涵

    1.服务对象和重点

    为具有还款能力的中低收入客户剧或小微企业提供服务,主要依靠机制创新,而不是依靠补贴,故与政策性业务并不等同。

    提供普惠金融服务,首先指能开设银行帐户,提供存款、取款、支付等服务,在此基础上提供贷款等服务。其中,提供信贷业务是关键,也是难点问题,下面会具体介绍。

    2.关键特征

    ——增加包容性

    普惠金融服务的本质特征是包容性。强调包容性的原因在于在金融领域市场竞争过程中,金融机构基于提高资本回报考虑,对客户进行筛选,导致弱势群体被排斥在服务范围之外。

    面向被传统服务渠道排斥的客户:弱势群体,小微企业。在国务院发布的2016-2020推进普惠金融发展规划中,就弱势人群明确提到农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体。

    传统金融服务排斥的主要诱因:地理因素、征信基础、信贷条件、贷款利率等。

    ——改善金融服务可及性

    主要从以下维度:

    网点分布:在农村地区,要综合考虑人口基数、行政层级、交通条件等因素。增加网点设置,可以显著改善农村地区的金融服务,但需要解决运营成本问题。

    服务门槛:主要是信贷的条件,例如对抵押品的要求,对担保人的要求等。初创阶段的小微企业,包括轻资产的科技创新企业,在这方面往往难以符合要求。弱势人群也往往面临抵押品、担保人等问题。通过分析客户的现金流及其风险点,发放信用贷款,这是降低门槛的切入点。

    收费标准:本质上是贷款的利率定价问题。如果客户贷款的目的是用于很短时间的资金周转,可能对利率有较高承受能力,但这类情况并不多。小微企业和弱势群体所需要的是通过生产经营实现自身发展。时间一长,较高利率往往很大的压力。因此,较高的利率本身影响金融服务可及性。这意味着,与其通过提高贷款利率来与业务风险相匹配,不如尝试通过控制风险来与普惠金融客户能接受的利率相匹配。否则,较高的利率会吸引高风险客户,导致自身的业务风险偏高,反而得不偿失。

    业务流程:流程太复杂、决策链条太长,都对弱势群体形成很大的隔离效应。流程复杂,决策链条长意味着附加要求多,等待批复的时间长,而弱势群体缺乏资金的使用规划,也缺乏预见性,往往临时急需资金,这就意味着弱势群体客户不容易通过审批流程。而决策链条长,也意味着决策层掌握的关键信息有限,也不容易对客户需求作出有针对性的回应。但对大银行而言,由于关键权力上收,产品研发的权力也不在基层,作出这方面的适应性调整并不容易。相对而言,小银行具有更大的灵活性。

    (二)普惠金融服务的共同难点

    正如金融机构经营面临的基本问题,普惠金融服务同样要解决好自身的商业可持续发展发展,提高市场竞争力。

收入 VS 成本+风险

    关键在于如何促使收入有效覆盖成本和风险。这里需要强调的是,其中的成本,应该考虑到资本的使用成本,特别是主要股东的资本回报率预期,以及分红要求。

    相对而言,小银行的决策链条短、决策重心下低,在信贷额度、反映速度、产品研发等方面能够对小型客户需求作出更好反应,离普惠金融服务更近一些。但小银行面临的市场竞争压力也更大。

    过去30多年国际经验表明,发展普惠金融要关注以下问题:

    1.收入项的经验趋势和压力

    银行业的存贷利差逐步缩小趋势。在上世纪90年代初前后,不少发达国家和地区启动利率市场化,之后经过市场竞争,存贷款利率总体经历了下行过程,一些国家和地区还伴随存贷款利差缩小,以及小银行数量减少等现象。这种现象具有长期性。

    原因在于,小银行在利率定价方面,相对于大银行缺乏主导权,维持收入所面临的压力更大。如果小银行不推进自身的调整转型,很难适应新形势下的竞争要求。

    2.成本压力

    ——资本使用成本,私人股东存在较强的投资回报要求。在客户分层情况下,导致相关商业银行的渗透层次有限,主要服务中上层客户,很难深入到底层客户。

    ——IT投入,技术更新快,软硬件投入规模增大趋势,小银行压力更大。规模偏小的银行实际面临两难:不投资IT则跟不上形势,投资IT则负担太重;形成发展的可持续性问题。一些小银行主动寻求大银行兼并。

    ——营业网点,普惠金融服务要求服务网点扎根基层,包括服务好农村人群。随着经济发展水平提高,物理营业网点的成本压力会与日俱增。

    ——人力成本,由于普惠金融服务单笔业务额度小,相应人力投入削减余地有限,贷后管理的人力成本较高。

    3.风控难题

    如果按照传统的银行信贷业务来运作,普惠金融服务资本回报率的预期不高,但实际面临的风险不低,一些大中型商业银行在推进普惠金融服务过程中,往往很难把不良率控制在预期范围之内。这也是股份制商业银行面临的重要障碍。

    ——客户的合格抵质押物不足

    ——信息不对称,客户财务报告不清晰,关键信息披露不全、不准确

    ——客户的生产经营风险问题

    现实中的悖论:在自由竞争情况下,在利率市场化之后,大银行将逐步挤占小银行的传统市场份额,导致小银行数量逐步减少,但普惠服务领域的资本回报预期不高,风控机制不同于传统模式,大银行的服务渗透有限。这种局面不利于发展普惠金融。

    二、发展普惠金融的国际经验分析

    1.关于增加收入

    ——营业收入:提高收费标准,提高利率,意味着客户负担加重;超出客户的承受能力,反而导致金融机构自身的发展不可持续。20%-25%是重要边界。超出这一边界,不利于发挥客户的生产潜力,反而增大客户的风险和压力,同时还会吸引高风险客户。

    ——政府补贴:

    局部补贴会被能人获得(发展中国家案例,地方议会议员向基层合作银行、国有银行份制机构施压,要求向特定对象发放贷款,以换取选票)。从实际统计结果看,反而是具有较强经营能力的能人违约的比例更高,目的是通过银行定期核销不良贷款获得好处;没有社会关系的弱势群体违约比例相对较低,但却难以获得贷款。

    无差别的全面补贴则导致政府负担较重,长期实施有难度。

    2.降低成本的途径

    ——合作银行:信用合作模式。一是较低的资本使用成本,低分红,重积累。二是以互助方式调动社员参与运营活动,减少人力成本。三是社员制模式,控制营销成本。这在发达国家形成了竞争优势,在农村地区占主导。欧洲发达国家的合作银行具有这方面特点。

    不足之处,基层组织的规模偏小,需要进行组织再联合。

    除了发展合作银行体系,大型银行通过资金批发与基层信用合作组织嫁接,也是可行的途径,包括政策性银行向基层信用合作组织批发资金,但规定政策性银行提供资金必须优先偿还。例如德国地租银行。

    此外,一些商业保险公司也与基层的互助保险组织合作,前者提供后台管理等服务,基层互助保险组织通过互助方式降低人工成本。

    ——人工服务的电子化替代。IT投入,在线服务替代柜台服务,提高效率,降低成本。电子替代带来的附带效应是,在维持有效服务的前提下,基层法人和物理分支网点的数量不断减少。荷兰合作银行为例,从八十年代到现在,电子化替代率从10%左右提高到90%以上;基层法人数量则从80年代初的近1000家,减少到2013年的136家,并在之后逐步减少到100家。

    ——移动金融服务后来居上。借助移动电话的无线信号网络,将金融服务向各类应用场景和基层农村拓展。一是业务比重快速上升,二是在欠发达国家迅速普及,例如非洲和东南亚的欠发达地区。

    3.控制风险的方式

    ——发展信用合作组织。社员之间、基层组织之间交叉担保,部分信用合作机构由社员分担剩余风险(雷法巽合作银行模式)。

    ——实行专业化经营。一是提供一揽子综合服务,降低客户的生产经营风险,包括生产、销售相关的辅导、咨询、技术支持。需要推进自身的业务流程再造,决策重心下移,适应客户业务模式特点,并推进人力资源结构优化,补充行业的(技术、市场)专家。

    ——计算机量化模型分析,提高风险识别能力。需要以基层业务人员与客户的接触为基础。计算机决策与人工把关结合。重视数据积累。包括软信息数据化。

    ——现金流分析。对客户现金流的各个关键环节进行分析,找出其中的薄弱环节,判断其中存在的风险。

    ——中国的探索。人民银行推进的整合公共信息资源,提供信贷决策依据。纳税、公检法公开信息、公共服务机构信息等。关键是地方政府的综合协调部门,例如政府办公厅,要牵头协调相关部门,整合公共部门的信用相关信息。

    三、防控系统性金融风险的国际经验:宏观视角

    1.系统性金融风险的三个关键因素

    ——对衍生品业务等高风险投资行为的有效监管

    次贷危机的决定性因素,但又是必然倾向。2000年,美国联邦政府和地方政府取消了对场外衍生品市场的监管。其背后动力在于,通过议会游说,由联邦议员施压监管部门。

全球利率、权益类场外衍生品合约发展情况单位:10亿美元)

    数据来源:国际清算银行,http://stats.bis.org 

    ——商业零售银行与投资银行的风险串联

    这是混业经营的必然趋势。但这两类机构的特性存在很大差异。商业零售银行的经营风险意味着广大储户的切身利益,一旦陷入困境,则政府不可能不救助,这就意味着纳税人要为此买单。但投资银行从事高风险、高收益业务,政府没有救助的义务。如果这种风险串联存在,则意味着一旦投资银行破产拖累商业零售银行,政府也会被迫介入救助。通过这种风险串联还会导致整体的脆弱性。

    ——商业零售银行的损失吸收能力

    按照通行标准看待资本充足率与杠杆比率。商业银行的实际风险吸收能力,容易被忽视和高估。

    尽管巴塞尔Ⅲ协议对资本充足率和杠杆比率都有最低要求,例如资本充足率、杠杆比率分别为7%、3%,但协议最低值要求并非充分条件,并不足以保障金融体系稳定,发达国家往往提出附加的缓冲要求。例如,2011年英国旨在促进零售商业银行稳健运行的圈护(Ring-fence)目标建议,杠杆比率应超过4.06%,同时资本缓冲保护比例达17%-20%才比较理想;再如,次贷危机之后美国的《多德-弗兰克法案》提出将银行控股公司或非银行金融机构的杠杆倍率控制在15倍以内。从这些国家系统性金融风险爆发前后情况看,金融机构高杠杆导致了普遍的脆弱性,而金融机构之间的广泛业务关联又导致了风险蔓延。

    金融行业具有内在的家杠杆动力。主要与以下因素有关:一是加杠杆与补充资本金相比,负债方式的资金使用成本更低。例如,商业银行的权益资本回报比例远远高于利息。二是考虑到税收因素,加杠杆方式的税负压力也更轻。三是商业金融机构在公司治理层面必须对股东的资本回报负责,必然尽力去实现资本回报最大化。这几方面因素叠加,意味着金融机构具有很强的加杠杆动力。

    2.相关国家防范、处置金融风险的有效做法

    ——危机防范:澳大利亚的经验

    防范系统性金融风险的主要机制。以澳大利亚为例,其审慎监管局牵头防范系统性金融风险,发挥牵头领导作用,除了数据全面汇集、风险监测、预警机制,还重视危机模拟工作和危机复苏机制。具体包括:数据全面收集、计算机化处理(大数据分析技术)、实时动态分析、分行业跟踪、跨部门联动、早期预警、应急预案、危机恢复,违规惩罚机制,责任分工,绩效评估。

    在监管数据汇集分享方面,一是数据共享。有效汇集信息是数据共享的前提。澳大利亚金融监管体系,实行一元化信息汇集机制。法律授权审慎监管局负责信息汇集、统计、分送工作,并要求行政机构提供相关信息。审慎监管局建设相关金融基础设施,收集市场交易的动态信息,向央行、证券与投资管理委员会等监管机构分送信息,具体根据需要而行。在信息共享方面,澳大利亚央行不收集金融市场信息,但需向审慎监管局支付少量费用以弥补运行成本,审慎监管局向央行每天发送2-3次信息,可根据央行需要提供特殊数据表格。证券与投资管理委员会也通过这一渠道共享信息,审慎监管局根据前者关注的机构和市场信息,主动提供数据。二是人员沟通。除了监管机构负责人参加的金融监管委员会会议,澳大利亚央行每隔6周,与审慎监管局举行司局级层面的协调会。两家机构的处级(工作组)层面通过电话、邮件等日常联系,并举办半月会。在应对潜在金融危机时尤其如此。审慎监管局行业分析团队根据微观条件,与央行一起讨论相关问题,以分析市场形势的演变情况。证券与投资管理委员会根据需要参加与央行、审慎监管局局、处级层面的协调会议。不同监管机构的分析人员一起研究相关问题,是对监管协调的基本要求。三是把强化金融投资者保护作为防范系统性金融风险的微观基础。如涉及侵害金融投资者利益,无论产品是否经过监管机构审批,监管部门都及时主动干预,制止金融组织的欺诈、误导行为,促使稳健经营。

    在风险监测与危机模拟方面。由行业团队进行分析,并根据各个团队的分析框架,把各类监管信息综合到一起进行数据分析和挖掘。除了部际协同机制,监管机构在信息分析过程中也加强内部协同。以审慎监管局为例,行业分析团队人员规模为12-40人。监管团队人员规模则更多,包括IT功能团队,共有5-6个监管工作组织,分别监管银行、保险、养老基金等行业。团队组织之间有正式联系机制。为了更好地理解风险,不同分析团队针对市场情况,通过电子化联系机制及时交流,交换相关材料,协同推进监管工作。在此基础上及时关注突发情况,发现突发风险信息,并识别关键风险,预测可能的后果。其中,审慎监管局主要依据“可能性与影响评级系统”,对金融机构进行风险评估。金融机构风险失控的可能性分为“低、中低、中高、高、极度”五个等级,风险失控的影响按资产规模分为低(<5亿澳元)、中(5亿-50亿澳元)、高(50亿-500亿澳元)、严重(>500亿澳元)四个等级。审慎监管局根据金融机构的固有风险,结合金融机构自身管控能力与资本充足率的有效性进行评估分级,具体通过现场检查和非现场分析进行,评估因素涉及董事会、管理层、风险治理、战略规划、流动性风险、操作风险、信用风险、市场与投资风险、保险、资本等。为完善风险管理框架以及规范、程序,审慎监管局建立危机管理模拟机制,利用积累的市场信息数据模拟跨行业、跨部门、存在外部冲击的危机情景,涉及银行、保险、养老金等业务,以检验金融体系稳定性,每年至少模拟一次。根据危机模拟情况,完善相关机制和规章。

    在微观层面的应急预案方面。澳大利亚金融体系危机管理的核心是提升应急恢复能力。危机应对的触发机制涉及定性和定量标准,包括资本充足率、流动性等一系列定量指标。从澳大利亚经验看,增强监管机构能力的关键在于赋予相应牵头处置金融风险的权力。审慎监管局是危机处置的领导机构,负责提供危机复苏的解决方案,通过金融监管委员会与其他监管机构协调。危机复苏机制的范围较广,包括质询金融机构、危机磋商、接管问题机构、加强政府责任、加强监管等。从现阶段看,已要求每家存款机构根据审慎监管局指导意见,经董事会批准后,建立应急复苏计划。外资银行机构也根据集团应急计划,延伸建立澳大利亚分支机构应急复苏计划,作为集团行为和计划的一部分。从审慎监管局的角度看,好的复苏计划应有明确的触发机制或触发框架以及评估机制。

    ——危机处置:英国、美国的做法

    从美国、英国等地处置金融风险的重点措施看,主要包括了三方面:提高重要金融机构自恨的损失吸收能力、对重要金融机构如零售商业银行实行风险隔离、通过债转股等方式推动利益相关方参与自救。这些制度安排具有长期意义,实际上既可以作为防范金融风险的措施,也可以作为金融机构维持稳健发展的经营策略。

    一是提高金融机构损失吸收能力。

    金融机构的风险吸收能力关键取决于资本权益的相对规模。在实际监管中,兼顾资本充足率和杠杆比率。但需要特别指出的是,无论是资本充足率还是杠杆倍率,不应满足于巴塞尔Ⅲ协议的最低要求,否则难以有效应对内部外部风险。以资本充足率为例,在英国银行业独立委员(Independent Commissionon Banking)2011年递交的建议中,认为即使10%的权益与风险资产加权之比仍然太低,在危机条件下的损失吸收能力不可靠。零售商业银行的资本缓冲保护比例应在巴塞尔Ⅲ协议规定的7%一级核心资本充足率底线和3.5%非权益资本基础上,针对系统重要性银行要求增加1%-2.5%,其中大型银行应为2.5%;此外,还应考虑逆周期调节、风险处置等需要,相应增加资本缓冲保护比例。当资本缓冲保护比例达到20%时,应对金融危机的社会成本会处于较低水平。考虑实际条件,在资本充足率基础上,需要建立特殊债务安排等内部自救机制,如具有内部自救功能的债券,在必要时参与吸收损失,纳入资本缓冲保护比例。

    二是对零售商业银行的风险隔离。

    零售商业银行与业内其他金融机构尤其是投资银行的深度利益关联,意味着一旦对方陷入偿付能力或流动性危机,会被拖累而陷入困境。但商业零售银行的特点又决定了政府不得不用纳税人的钱进行救助。因此,治本之策是将零售商业银行业务的资产进行隔离,即商业银行作为独立法人,与投资银行的资产分开,并管制相关交易活动。在具体做法上,英国和美国存在不同。美国要求银行控股集团将对冲基金和私募股权投资基金彻底剥离,而英国在保持商业零售银行资产和业务独立的基础上,允许上级控股机构在集团内部保留投资银行,在集团内部共享信息,以形成协同效应,增强整体竞争力。

    同时,零售商业银行与投资银行的业务往来也存在较大的潜在风险,应进行必要的限制;就原则而言,零售商业银行参与衍生品等高风险交易活动应立足于对冲自身风险,而不是谋取价差回报,并限制自营业务。由于这些业务利润丰厚,吸引力很大,必须划出严格具体的界限,以阻止冒险行为。在实践中,由于存在模糊地带,如美国商业银行的做市业务与自营业务、风险对冲与投机业务等等,给监管带来困难。美国的做法是对相关业务进行严格详细的规定,文件达数百页;英国的做法是增加股东的风险责任,使股东对其冒险行为负责,以降低道德风险,同时结合引入自救债券等特殊安排,发挥特殊债权人对银行道德风险的监督作用,通过这些措施应对上述模糊地带问题。

    三是对商业银行的权益转化支持。

    相对于美国直接限制银行控股集团或非银行金融机构的杠杆倍率,英国主要理念是,纳税人的钱不应用于支付金融机构的冒险代价,金融机构包括商业银行的股东、主要债权人等利益相关方应对此负责。基本思路是,一旦接受“圈护”的金融机构陷入危机,在依靠权益资本吸收损失基础上,把特定债权转化为股权,从而形成很厚资本缓冲保护层,确保金融机构能有效应对危机冲击。在特殊债权的界定上,可以考虑金融机构发行的债券,也可考虑由政府在参与救助时指定,即赋予政府相应权力。如上文所述,这种机制安排有双重效应,一方面加强缓冲保护和内部自救,另一方面也强化利益相关方对冒险投机行为的监督和干预,其市场化色彩更浓。


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