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有效管理地方政府性债务风险的三重约束
卓贤

2017-10-31

  地方政府性债务为地方性公共产品提供中长期融资,并吸引社会资本的跟进,推动了我国城镇化快速发展。但规模庞大的地方政府性债务并未受到有效管控,区域性财政风险与系统性金融风险正在累积。本文认为,对地方债务宜疏不宜堵,但破产制度不是当前管理地方债务的可选项,现阶段加强财政纪律、行政管理和金融监管三重制度约束,更具现实意义。

  地方政府性债务风险缘于有效制度约束的缺失

  地方政府性债务呈现出规模大、增速快、不规范、不透明、成本高的特征。截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。与2010年年底相比,省市县三级政府负有偿还责任的债务年均增长19.97%,其中县级政府年均增速高达26.59%。在相关部委加强监管后,一些地方仍通过信托、理财、BT(建设—移交)等成本更高、隐蔽性更强、投向更不透明的方式扩大债务。特别是一些负债率高、面临还本付息压力的县乡政府,在无法从银行和债券市场融资后,不惜以违规集资的方式维系债务链条。

  地方政府性债务的现状缘于有效制度约束的缺失。除了中央政府代理和6个试点省(市)自行发行的约8000亿元地方债券,我国名义上并不允许地方政府举债。但在“事权下沉、财权上收”的格局下,地方政府从上个世纪九十年代初开始通过地方融资平台筹集债务。正是由于法律和现实不一致,使得财政纪律和金融监管对地方债务的约束不足。如果不及时建立有效的制度约束,日益累积的地方债务风险会转嫁到金融系统,形成区域性金融危机,并有可能进一步转化为中央财政和全国性金融风险。

  破产约束并不是当前管理地方债务的可选项

  有效管理地方债务风险,应“开正门、堵旁门”,在明确的制度框架下允许地方政府发债。近期底特律市成为美国历史上规模最大的市政破产案例,有些人据此提出,作为“国际惯例”的地方政府破产应成为我国地方债务管理的重要制度。

  但事实上,地方政府破产并不是国际惯例。如日本、德国、法国等不允许地方政府破产,其宪法规定,即使地方政府财务状况严重恶化也需要偿付债务。在允许地方政府破产的美国,也并不是每个身陷财政危机的地方政府都进入破产程序。如1975年的纽约市并非通过破产,而是以下文所述的财政重组渡过了危机。

  虽然破产能降低地方政府过度举债的道德风险,但在我国当前政治和法律体制下并不可行。不同于联邦制国家地方政府的高度自治,我国地方政府信用与中央政府信用是一体的,允许地方政府破产不仅会损害地方政府信用,也会危及中央政府权威。这也是日、法等中央政府权力较集中的国家不允许地方破产的重要原因。国际经验还表明,破产制度需要一套成熟的司法体系,否则不负责任的地方政府有可能以破产作为赖账的理由。我国2006年才制定《公司破产法》,在立法储备、专业人才、司法实践等方面尚无法支持地方政府破产。因此,现阶段发挥财政纪律、行政干预和金融监管这三重制度约束,更具现实意义。

  健全财政纪律约束机制以遏制地方政府过度举债

  已有研究对建立公开透明的预算管理体制讨论较多,这里着重分析建立与债务规模、资金用途、杠杆率等相关的制度。

  建立债务规模控制制度。大部分国家对地方政府债务规模做了刚性限制。如俄罗斯地方政府新增债务上限为当年预算支出的15%。中央政府控制力较强的国家(如日本、韩国)还要对地方债务的规模、期限、主体等进行整体乃至逐笔审批。我国除了中央代理发行和试点省(市)自行发债之外(《2013年地方政府自行发债试点办法》规定,试点省(市)全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额),中央政府并未设置地方政府性负债的总规模、地区规模,也没有对融资主体资格进行审核。未来,中央政府应制定年度新增地方债务总规模上限,每年根据各级地方政府资产负债表状况审核从省到区(县)的合格举债主体名单,并设置各省(市)债务年度限额,对债务风险较高的省(市)实行逐笔债务审批机制。

  严格执行“黄金规则”。为防止地方政府滥发债以弥补经常性预算缺口,多数国家要求地方政府在举债时遵守“黄金规则”,即债务只能用于基础性和公益性投资项目。虽然我国《2009年地方政府债券预算管理办法》规定资金主要用于“公益性建设项目”,但地方政府融资平台并不在这一条款控制范围之内,不少资金用于政绩工程、市场化项目。因此,中央政府应将“黄金规则”使用范围扩展至全口径的地方政府性负债,对违规使用资金的地方政府应削减其借债规模乃至暂停其借债资格。

  建立偿债准备金制度。法国、英国等多国都对地方政府发债执行偿债准备金制度,即每发行一笔债务就提取一定比重的准备金,以降低地方政府融资的杠杆率,减小风险对地方正常财政运行的冲击。截至2013年6月底我国已有28个省级、254个市级、755个县级建立了偿债准备金制度,但在执行过程中,部分地方政府偿债准备资金仍在预算大盘子中,未实行专户管理,造成偿债准备金有名无实。下一步,中央政府应督促各地方政府制定债务全覆盖的偿债准备金制度,设置准备金提取比率的相关标准,统一要求在银行设置专户以确保资金专款专用。

  探索地方财政重组机制以防止损失恶化

  当地方债务预警指标超出界限后,上级政府提前干预以防止地方财政进一步恶化,是大部分国家管理地方债务的重要手段。如法国,一旦地方政府债务到期不能偿还,上级政府将解散原地方政府或地方议会,其债务先由中央政府代偿,待新的地方议会和地方政府经选举产生后,再通过增税计划偿还中央政府垫付资金。2007年日本夕张市的地方财政危机,也是通过中央政府接管地方财政权来实施财政重组计划的。

  在部分地方财政风险显现的情况下,我国也应尽快建立地方财政重组机制,以遏制部分地区通过“借新还旧”导致财政状况进一步恶化。鉴于目前中央政府对地方债务的管理职能分散在财政部、发改委、一行三会和审计署,容易降低管理的独立性和形成监管空白,应借鉴国际经验(如美国市政债券办公室和英国的债务管理办公室),在财政部或审计署下设“地方债务管理司”。当某个地方政府的财政预警指标超出限值,财政部或审计署有权派出财政专员,接管其财政权。财政专员通过公共部门裁员、停止部分项目建设、调整税收结构等方式避免损失扩大、恢复地方正常财政能力。

  完善金融监管机制以避免监管空白

  如果金融系统存在软约束,地方政府仍能借“金融创新”绕开前述财政和行政的硬约束。为避免金融风险和财政风险出现共振,还应强化金融监管约束。

  设置金融机构地方债务比重上限。不少国家都限制地方政府债务余额占银行净资产比重(如巴西制定45%的上限)。目前,我国对金融机构单个贷款客户有集中度的限制,但没有规定金融机构持有某个地方政府的债务比重上限。下一步,我国不仅要对全国性金融机构总部设置地方债务比重上限,还应规定全国性金融机构的地方分支和地方性金融机构对当地政府债务比重的上限,以降低区域性金融风险发生的概率。

  第二,完善金融监管体制。针对“影子银行”的监管真空,一行三会应形成对地方政府融资监管的联动机制,实现覆盖城投债、基建信托、金融租赁、保险投资计划等表外融资的全口径债务统计,建立融资来源、资金使用、偿还债务等各环节的全流程监管机制。


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