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陈健鹏:新世纪以来中国环境管制的进展、问题与改进方向(下)
陈健鹏

2017-09-20

   新世纪以来中国环境管制存在的主要问题

    ——环境管理体制仍不完善

    环境管理体制存在的问题主要体现在两方面:在横向上,统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉且缺乏常态的、有约束力的沟通协调机制,使得环境管理实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象,难以实现有效的统一监督管理。在纵向上,在现行的财税体制、GDP导向的干部考核机制、以地域管理为主的环境管理体制下,中央政府和地方政府在环境保护问题上激励不相容。同时,在解决跨区域环境问题时,在行政属地分割管理体制下,地方政府之间往往互相推诿,从而影响环境管理效率。即使在同一行政区域,由于上级环境保护部门对下级环境保护部门没有行政管理权限,造成执法效力不够。

    ——环境保护法制建设相对滞后

    现行环境保护法制建设的问题主要表现在以下几个方面:第一,一些领域存在立法的空白。比如在土壤环境保护、核安全、环境监测、生物安全、重金属及持续性有机物等领域以及区域限批等方面缺乏法律或行政法规。第二,对环境违法行为的惩罚力度较轻,形成“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的状况。现行法律中规定的执法行政处罚手段主要有6种,但是环境保护部门对违法者只有进行罚款的权力,导致6种执法行政处罚手段中罚款的使用频率最高,占全部处罚手段的60%。第三,环保社会监督的法律不健全。现行环保法律关于公民环境权中的环境行政组织由中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡镇政府的环境行政部各级环境保护部门接受各级政府领导,各级政府对本辖区环境质量负总责。包括罚款、限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分。对限期治理、停产停业、行政处分等其他处罚规定,必须由相应政府部门执行。环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善。第四,约束政府行为的法律制度不完善。现行环保法律对政府行为规范不够,对于与环境保护相关的行政决策和行政行为,法律监督和制约制度很不完善。

    ——环境经济政策及政策的针对性亟待进一步加强

    从各类政策工具的使用情况来看,“命令——控制类”政策工具仍有很大的优化空间。环境经济政策相对滞后,很多环境经济政策仍处在试点阶段。环境保护的融资渠道不足,环保投入与现实需求存在较大的差距。污染控制类的政策比较完善,但有关生态保护与建设的政策不完善。各类环境政策之间的协调性有待进一步加强。此外,环境政策与区域经济发展政策存在脱节。环境政策较少考虑区域差别化问题,缺乏针对性和灵活性。环境法规和标准较少考虑东、中、西、东北四大板块以及主体功能区等板块的差异,难以兼顾各地区不同的经济发展水平、资源禀赋、环境容量和生态状况等因素。

    ——环境信息的透明度不够

    从目前的情况来看,环境信息的广度和透明度存在一定的问题导致其公信力较弱。环境影响评价制度仍然不完善,存在一些突出的问题,如环评违法现象严重、不够深入、流于形式、公众参与不深入、环评能力建设有待加强等问题。特别是在环境影响评价中公众参与制度亟待完善,表现在公众参与环评的范围过窄、参与方式不明确、信息公开程度不足等问题。由此引发的与环境污染有关的群体性事件在近年来呈增长的态势。

    ——环境监管能力总体水平仍然较低

    从整体来看,环境监管能力建设总体滞后。从全国标准化达标建设来看,达到建设标准的省级环境监测机构不足35%,地市级环境监测机构不足25%,区县级环境监测机构不足17%,地区间存在较大差异;达到建设标准的省级环境监察机构不足41%,地市级环境监察机构为43.7%,区县级环境监察机构不足20%,且地区差异相当大。农村基层环保监管力量薄弱。受环境监管能力的限制,地下排污、“数字达标”等现象仍比较普遍。

    中国环境管制的改进方向

    ——继续扩展环境管制政策目标,进一步拓宽环境管制领域

    环境管制的政策目标应进一步扩展,从企业达标排放、污染物排放总量控制发展到环境质量改善、环境风险防范等。随着《国家环境保护“十二五”规划》、《重金属污染防治“十二五”规划》、新的《环境质量标准》(GB3095—2012)的实施,环境管制的范围已经开始扩大,由原来的常规污染物逐步扩大到非常规污染物等领域。应逐步加强对新增管制范围的资金投入和监管力度。随着农村环境问题的日益凸显,在强化工业与城镇污染治理的同时,应进一步强化农村污染治理的力度。

    ——进一步完善环境管理体制机制,优化“统一监督和管理”机制

    在管理体制机制上,“大部制”和“垂直管理”并不是优化环境管理体制的核心问题。优化管理体制机制的方向是通过制定相关法律法规,构建良好的制度框架和“有约束力”的工作协调机制,明确相关部门和各级机构的责任。在责权明晰的前提下,构建基于部门分工的“统一监督和管理”模式,确保环境政策的协调和有效整合,以及环境监管内容和监管过程的衔接。应着力解决部门和行政区对环境管理的分割问题,加强流域和区域环境管理的协调性。

    ——完善法律法规体系,进一步提升环保法制化水平

    进一步完善环境保护法制体系,修订《环境保护法》并完善其配套法律法规。在环保法律法规及标准体系建设中应更加注重环境质量和环境风险控制。进一步加强环境保护的法制化程度,从提高细化程度入手改进立法的操作性。加快环保部门规章制定工作,推动环境保护手段和方式的规范化和法制化。强化环境司法监督,进一步加强环境执法的力度。进一步加强环境监察能力建设,从资金保障、人员配置入手提高基层的环境监测、监管能力。

    ——推进环境政策工具多元化发展,强化环境政策的执行力度

    进一步优化“命令——控制类”政策工具,从扩大覆盖面和提高约束力入手继续强化标准管制、行业准入等前置控制手段。进一步扩大环境经济政策的广度和深度。特别是要切实推进资源税和环境税改革,使资源性产品定价机制进一步体现环境成本。进一步加强生态补偿、排污收费、绿色金融和绿色贸易等环境经济政策。在政策的设计中,要避免“部门利益化”和“碎片化”的倾向,要充分考虑各类环境政策的协同性和互补性。环境政策应考虑东、中、西、东北四大板块以及主体功能区等板块的区域差异性。继续加大环境保护资金投入,构建资金投入的长效机制,同时加强对环保资金的社会化监管。完善节能减排和绿色GDP为重要组成部分的干部考核机制,进一步提高环境质量在地方政府政绩考核中的权重。

    ——进一步提高公众参与环境保护程度“透明度”提高环境管制

    进一步明确公众参与环境保护的法律地位,确立法律上可实施的公民环境权,保障公民能够有效行使环境健康权、知情权、参与权、监督权等权利。进一步完善环境信息公开制度,扩大环境信息公开的范围,提高“透明度”。通过相应的制度安排进一步规范公众在环境监测评估、环境影响评价中的参与程序,提高政府环境管理的公信力。


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