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陈健鹏、李佐军:中国大气污染治理形势与存在问题及若干政策建议(下)
陈健鹏 李佐军

2017-09-20

  二、中国大气污染治理存在的突出问题

  (一)现行减排政策忽视大气质量管理,专注于控制一次污染物减排数量

  1.总量控制难以兼顾质量管理。目前的大气污染控制政策基本上是围绕污染物总量控制展开的。大气污染控制的管理目标设定为污染物减排量,而非基于大气环境质量的排放量控制。污染物排放量并不依据大气环境中污染物浓度的标准来推算和管理。

  2.大气污染物减排忽视协同减排。“十五”、“十一五”期间,大气污染控制重点主要是二氧化硫、烟尘、粉尘等一次污染物。以燃煤电力行业为例,主要环境政策的作用对象都是二氧化硫。而燃煤电厂同时也是氮氧化物、细颗粒物、汞和温室气体的主要排放来源,“十二五”期间国家开始逐步治理氮氧化物等其他大气污染物。在前一阶段大气污染治理中,忽视协同减排。

  (二)大气污染相关排放评价体系亟待完善,空气环境标准亟待提高

  1.环境空气质量标准偏低。中国于1982年颁布并实施首个环境空气质量标准《大气环境质量标准》(GB3095-82),历经3次修订,于1-996年出台《环境空气质量标准》(GB3095-1996)沿用至今,这些标准在一定时期内发挥了积极和重要的作用。

  2012年新的《环境空气质量标准》(GB3095-2012)颁布,新的空气质量标准增设了颗粒物(PM2.5)浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值,同时收紧了颗粒物(PM10)、二氧化氮(N02)浓度限值,实现了与国际的“低轨”衔接。

  2.大气污染评价体系亟待完善。1996年出台综合排放标准《大气污染物综合排放标准(GB16297-1996)》沿用至今,目前已逐步形成了较为完整的污染排放标准体系,包括综合与行业两类、国家与地方两级排放标准。但是,现有的空气质量评价体系仍然主要延续粉尘污染时期的大气环境评价思路,难以应对新型复合空气污染情况。

  3.大气环境污染基础研究亟待加强。从相关的研究文献来看,对灰霾天气、细颗粒物、臭氧层保护等的研究仍显不足。

  (三)大气污染治理法规不健全,执法及监管力度不够

  1.大气污染防治法规亟待完善。尽管中国大气污染防治法规建设取得了很大进展,相关的大气污染防治(包括颗粒物污染防治)法律法规不完备。

  2.大气环境监管力度仍有待加强。一方面,地方政府缺乏严格执行环境影响评价的约束和动力。另一方面,由于各地环境监测机构受到经费及条件的限制,不能开展对大气污染源的经常性监督监测,从而削弱了环保部门对污染源的日常监督管理。

  3.部分领域管理机制尚不健全。机动车污染防治、城市扬尘污染防治缺乏有效的管理机制。

  (四)环境管理属地模式不利于管理效率提高,部分减排政策亟待完善

  1.大气环境管理模式滞后,区域合作面临障碍。大气污染越来越明显地呈现区域特征,但是现行的环境管理制度难以突破属地管理模式。由于经济发展不均衡,各地在环境保护上的政治意愿和资金投入以及环境管理水平和环境污染控制程度也差异较大。尽管国家2010年出台《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,但是区域大气污染联防联控的有效机制尚未建立。

  2.部分大气污染减排政策亟待完善。近年来,国家陆续出台了一系列“强有力的”大气污染治理的政策和措施,这些政策的可行性和持续性仍需进一步关注。比如,火电脱销是当前氮氧化物减排的重要政策。2011年环保部出台了新的《火电厂大气污染物排放标准》。为落实这一标准,国家发改委2012年底出台了火电脱销电价政策。但是,从目前的情况来看,电力企业普遍反映补贴价格偏低,难以执行。

  (五)环境空气质量监测能力亟待提高,环境空气信息公开亟待改进

  1.大气环境监测、统计基础薄弱;环境空气质量监测指标不全,大多数城市没有开展臭氧、细颗粒物等大气污染物的监测,数据质量控制薄弱,无法全面反映当前大气污染状况。挥发性有机物、扬尘等未纳入环境统计管理体系,底数不清。现有城市空气自动监测系统亟待完善。《国家环境保护“十五”计划》确定的113个国家环境保护重点城市中,部分城市的空气自动监测系统其子站(测点)数未达到计划要求,数据的代表性和准确性都远达不到要求。甚至存在部分地方政府“人为操纵”大气环境监测数据的现象。

  2.城市空气环境信息公开亟待改进。目前的城市空气质量公开工作已难以满足公众对空气质量的知情诉求。

  三、若干政策建议

  (一)加强大气污染防治基础研究,开展大气环境评价

  加强大气污染基础研究。深入研究大气污染物的区域排放特征和污染特征,在区域尺度揭示主要大气污染物(特别是细颗粒物等)的来源和形成机制。加强主要大气污染物对人体健康的影响机理研究。开发大气污染物的高效去除技术和二次污染;物的协同控制技术。

  建立全国大气污染物排放清单。建议尽快建立起全国尺度大气污染物排放清单,全面掌握全国颗粒物排放源的构成情况,收集固定源和移动源主要大气污染物排放的活动水平数据信息,确定污染物排放因子信息。

  开展大气环境评价。应加强对大空间尺度和长时间尺度下大气环境污染源的识别,对重点产业发展可能带来的局地特征污染物的大气环境影响进行预测评估,分析区域中长期典型大气环境问题(如灰霾、光化学烟雾等)的生成与区域大气环境及污染排放之间的关系。

  (二)调整大气污染物控制战略,完善大气污染物减排政策体系

  调整大气污染物控制战略。大气污染治理的重点应从污染物总量控制向环境质量管理和风险控制转变。从控制局地污染向区域联防联控转变。从控制一次污染物向同时控制一次污染和二次污染物、从控制单项污染物向多污染物协同控制转变。

  深化大气污染物总量控制制度。将当前对环境质量改善有重大影响的主要污染物(氮氧化物等)纳入总量控制管理范围。结合各重点区域排放特点和排放水平,制定并实施区域大气污染物特别排放限值。对重点区域大气环境实施容量总量控制,引导地方政府和企业对“总量控制”形成稳定的预期。

  完善大气污染减排经济政策。进一步完善火电脱硝价格政策。探索区域主要大气污染物排污权交易制度。进一步完善有助于大气污染治理的价格、财税、金融、信贷政策。

  (三)加强大气污染治理法制建设,强化监督管理和执法力度

  完善大气污染防治法规体系。修订《中华人民共和国大气污染防治法》,进一步扩大大气污染物管制的范围,建议在立法目标、行为规范、法律实施程序、法律责任等方面做出比较明确、具体的规定,完善配套的法规,增强其可操作性。尽快出台《机动车排放污染监督管理条例》。

  强化大气污染监管工作。加强大气污染执法力度,提高违法成本。强化对污染源的监督管理,对污染源实施生产全过程控制。加强对脱硫、脱硝设施的监管。加强监管能力建设,健全大气污染物监控体系。制订大气污染物监测规划,建立健全臭氧、细颗粒物、一氧化碳、挥发性有机化合物等监测体系。优先探索环境监测体系的“垂直管理”,理顺管理体制,完善经费保障机制,建立和完善监测数据的质量保证制度。提高大气环境监测的技术水平,改善装备条件,提高监测频率和质量。

  (四)完善大气环境质量评价体系,加强大气污染防治标准制订工作

  逐步完善区域空气质量评价指标体系,完善评估制度。在二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等空气质量监测的基础上,逐步将臭氧、细颗粒物、挥发性有机物等纳入区域空气质量评价指标体系。将城市空气质量评估制度化,定期对全国城市空气质量状况开展评估,并将评估结果向社会公开。逐步将空气质量评估的范围扩大到小城市。

  完善城市空气质量管理信息公开制度。推进空气质量信息公开,制定详细的空气质量管理信息公开规范,扩大环境信息公开的范围。

  提高机动车排放标准和燃油标准。推动第四阶段、第五阶段机动车排放标准,鼓励有条件的地区执行更严格的机动车环保标准,从新车源头控制污染排放。加速“黄标车”淘汰进程,提高机动车燃油标准,实施重型柴油车国四标准。

  (五)强化大气污染治理措施,加强对重点行业和区域的管制

  加强重点行业大气污染协同治理。开展火电、钢铁、有色、水泥、石化、化工等六大行业二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物等多种大气污染物的协同控制工作。提高重点行业的大气污染物排放标准,加大监管力度,进一步提高企业排放达标率。

  建立和完善重点区域大气污染联防联控机制。着手编制珠三角、长三角和京津冀的区域大气污染防治规划,探索区域范围的联防联控机制。结合各区域经济发展水平、环境空气质量现状和管理水平等,在环境质量目标和达标时限上制定差别化的区域联防联控规划。进一步细化“特别排放限值”标准和要求,并完善其配套经济政策,确保“严格标准”的可行性和持续性。

  强化城市扬尘污染防治。出台《城市扬尘污染控制管理办法》,理顺扬尘污染防治管理体制、运行机制、资金投入机制。将扬尘控制与建筑企业的信用档案和工程招投标结合起来。全面加强建筑扬尘、道路扬尘污染控制的监督管理。


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