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我国主要污染物排放进入转折期
陈健鹏 高世楫 李佐军

2017-09-20

    ● 当前至2020年是我国污染物排放跨越峰值并进入下降通道的转折期

    ● 未来5~10年我国主要污染物排放的拐点将全面到来

    ● 大气污染物从当前的总量水平削减60%以上,才能实现环境空气质量显著改善,这一过程可能持续20年。

    随着“十一五”以来污染减排政策的强势推进以及经济结构进入深度调整期,我国主要污染物排放出现了新趋势。有必要对当前的污染物排放防治形势进行重新评估,以使污染减排和环境治理工作更有针对性。

    国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“我国环境污染形势分析与治理对策研究”课题组根据污染物的环境效应、相关国际经验及数据的可获得性,初步确定了我国大气、水主要污染物的研究范围,重点考察包括二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、可吸入颗粒物(PM10、PM2.5)、挥发性有机化合物(VOCS)、氨(NH3)、大气重金属等六类大气污染物以及化学需氧量(COD)、氨氮、氰化物、石油类、挥发酚、重金属、总氮、总磷等八类水污染物的排放趋势。课题组构建了研究我国主要污染物排放趋势的分析框架,包括:经济增长前景及经济增长与污染物排放“脱钩”态势:“环境库兹涅茨曲线”(EKC)与污染物减排的国际经验;高耗能高污染行业发展趋势;能源消费总量与能源结构变动趋势;环境监管的有效性与污染物减排政策走势;环境统计口径的变化及不确定性因素等。在此框架下,课题组利用最新统计数据及相关最新研究成果,对主要大气、水污染物排放进行趋势分析,得出如下判断。

    大气污染物

    常规大气污染物排放总量已达到峰值,预判部分非常规大气污染物排放峰值在未来5~10年出现,主要大气污染物叠加总量的峰值极有可能出现在2016—2020年。从数据及相关分析看,可吸入颗粒物(PM10)排放总量自20世纪90年代以来处于下降态势;SO2排放量在2006年出现“拐点”,此后进入稳定的下降通道;NOx排放量在2012年首次出现有统计数据以来的下降,预判NOx排放量已进入“平台期”,并呈下降趋势。据此,可初步判断“常规”的大气污染物排放已出现转折。同时,课题组综合相关研究成果并进行测算,预判挥发性有机化合物、氨、大气重金属的排放总量在2020年左右,即未来5~10年间会达到峰值。将这六类主要大气污染物加总,并分析其排放趋势,大致预估在2016—2020年之间,极可能是这六类污染物排放总量叠加最高的时期。

    水污染物

    多数水污染物排放量已达到峰值,预判少部分水污染物排放峰值在2020年左右,综合分析及处理后,预判主要水污染物叠加总量的峰值极有可能出现在2016—2020年。从统计数据看,废水中COD、氨氮、重金属、氰化物、石油类、挥发酚污染物排放已持续下降,总磷、总氮排放处于上升态势或处于高位。2011年调整统计口径后,统计范围中增加了农业源COD、氨氮、总磷、总氮等污染物,由于其时间序列较短,给趋势分析带来一定的不确定性。考虑到从目前到2020年左右,我国化肥使用量、畜禽养殖量处于增长态势,农业源COD、氨氮、总磷、总氮的产生量可能仍将处于上升态势或维持高位,且由于农业源污染物难以控制,课题组将农业源COD、氨氮、总磷、总氮的排放作5~10年的“后移”处理。综合考虑各类水污染物排放量以及其减排速度,预判水污染物(叠加)总量大致在2016—2020年之间可以达到峰值,随后进入“平台期”,进而缓慢下降。

    污染物排放总体判断

    总体上,当前至2020年是我国污染物排放跨越峰值并进入下降通道的转折期,未来5~10年我国主要污染物排放的拐点将全面到来,2016—2020年之间(即“十三五”时期)我国主要污染物排放(叠加总量)会达到峰值,这一阶段大致也是各种污染物排放叠加处在最高点的“平台期”。多数污染物排放达到峰值后,大致会进入稳定的下降通道。因此,讨论我国是否应避免“先污染后治理”道路将成为过去式。

    通过国际比较可以发现,我国在城镇化、工业化快速发展的中后期阶段、在人均收入水平相对较低的时期实现主要污染物排放的转折,治污减排工作一定意义上是“提前了”。但是,也应注意到,主要污染物排放拐点陆续到来,污染物排放叠加总量处于历史高位,复合型污染的特征将更加明显。因此,这一阶段,很可能是环境质量状态最为复杂的时期。由于环境质量的评价范围、标准选取不同,以及各类污染物的自净能力、环境容量不同,且受污染物累积效应和叠加效应、气候条件、时空分布等复杂因素影响,当前至2020年,我国多数的环境质量监测指标会逐步向好,但不同地区、不同季节的环境污染形势可能会十分复杂。从公众的直观感受上,当前至2020年极可能是我国环境质量最为糟糕的时期。但是,如果从积极的一面来看,也可以大致判断当前至2020年这一阶段是我国环境质量实现“稳中向好”的关键时期。根据测算,大气污染物从当前的总量水平削减60%以上,才能实现环境空气质量的显著改善,这一过程可能需要持续20年左右的时间。

    “十三五”期间污染防治对策建议

    我国主要污染物排放实现转折主要归功于“十一五”以来,以火电脱硫、污水处理等大规模治污工程建设为支撑,通过“层层分解落实”方式并辅以“一票否决”的考核制度作为保障的污染物减排“总量控制制度”的有效推进。从环境污染治理角度看,当前至2020年左右是我国遏制污染物排放增量、实现总量减排的关键时期。污染物排放“后拐点”时期,对环境监管体制的有效性、各类政策工具应用、减排技术都提出了更高要求。环境治理会从污染物排放“总量减排”的粗放控制阶段逐步转到以环境质量为导向的“精细化”控制阶段。

    当前至“十三五”期间,应从三个方面着力改进污染防治工作:

    完善环境监管体制,提高整个环境监管体系的效能,进而提高其有效性。其重要目标就是实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法”。实现这一目标,应从环境监管的立法、组织体系、监管工具、问责机制等多方面着力。建立并完善环境监管体制问责机制是突破口。监管体系组织结构的优化、监管能力的提高是重要支撑。

    完善污染物减排的政策体系。具体而言,进一步做实“命令—控制类”环境政策,发挥其在污染减排中的基础性作用。与此同时,扩大环境经济政策的广度和深度,推进环境政策工具实用化、多元化发展,逐步发挥市场机制的作用,以促进形成污染减排长效机制。要做实排污达标、排污许可证制度等关键制度和环节,同时,要使各类政策工具有效衔接。

    推动环境司法专门化制度的发展,使环境污染事件可以进入司法程序,以此提高整个环境法治水平。与此同时,应加强环境法治宣传和环境科普工作,使公众认识到污染减排的长期性和复杂性,了解政府所做的减排工作,并积极参与环境保护和污染治理。

    知识链接

    我国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值。碳排放由能源消费产生,不属于大气污染物指标,从国际经验来看,能源消费峰值一般滞后大气污染物排放峰值20年左右。比如,欧洲的大气污染物排放峰值在20世纪70年代,能源消费峰值在20世纪90年代。综合相关研究,中国能源消费峰值大约出现在2030-2040年。


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