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“十三五”时期中国环境监管体制改革的形势、目标与若干建议(三)
陈健鹏 高世楫 李佐军

2017-09-20

5.3  优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能,建立并完善内部机构的协调机制

在环境保护主管部门内部,根据环境监管的要素设立相应的内设机构,负责制定该领域的规划、标准、政策等。在环境保护主管部门以及各级环境保护部门设立排污许可证管理部门,负责排污许可证的发放。

在环境保护主管机构内部设置“环境守法保障局”(环境监管协调局)之类的机构,负责统筹环境保护主管部门工作制度和流程,建立并完善环境保护部门内部不同机构之间的协调机制。对所有法律法规进行统筹,统一执法依据,协调环境监管机构内部职能与工作,确保环境保护主管部门出台的各类环境政策、监管规则具有一致性。在环境政策制定、实施以及环境监管的各个环节,各内设部门应建立其制度化信息共享、监管协调机制。强化环境监管机构对排污单位环境守法的引导职能。

在环境保护主管部门内部,设立独立的政策评估机构,对环境政策的制定、执行情况进行独立评估,建立环境政策绩效的内部控制机制。

在环境保护主管部门内部,组建一个环境数据信息管理部门,将环境质量监测、环境统计、污染源在线监测等职能纳入该部门统一管理,负责全国环境信息的监测、报告和信息共享,该部门只对环境信息的质量负责,该部门为政策执行、政策评估部门提供环境数据依据。

改造现有的环境监察体系,从机构设置、职能、人员配置上,整合既有的环境监测、监察体系有关职能,将污染源监督性监测职能纳入整合后的环境监察体系,通过完善环境保护部门工作制度,建立事中、事后环境执法与事前准入环节监管信息共享、监管协调机制。

5.4  完善环境监管的内外部问责机制,把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手

加强环境监管的内部控制。就监管体系的内部控制机制而言,在中央层面,要强化环境保护部及其派出机构,通过不断“硬化”环境监管后督查制度,强化环保行政框架下的行政问责。在各级环境监管体系中,建立并完善环境监管主管部门对同一层级其他部门(法定环境监管职责)的督查制度和问责机制。

夯实环境监管的法律责任制度。修订相关法律法规,健全政府以及环境监管机构的环境监管责任的法律后果,进一步完善并规范“环境监管失职罪”的适用范围,完善环境监管的法律问责机制,强化环境监管执法的司法监督。同时,也要明晰对环境监管者“尽责免责”的条款。

完善信息公开、公众参与制度,建立公众的诉讼渠道,建立公众启动对环境监管者问责的程序和机制。

5.5  强化对监管工具的顶层设计,做实监管程序中关键环节,建立环境监管影响评估制度

强化对各类监管工具组合的顶层设计,统筹衔接包括排污许可证、环境影响评价、排污收费(环境税)、总量控制、排污权交易等监管工具。

继续夯实以标准为代表的“命令—控制类”的政策工具。从环境监管能力建设入手,做实排污达标、排污数据核算等基础工作,夯实排污许可证制度,为总量控制、排污收费(环境税)、排污权交易制度提供有效支撑。

调整排污收费制度,提高排污收费标准,扩大排污收费的范围,鼓励重点区域与行业制定更加严格的排污收费标准。适时推出环境税,逐步建立排污权交易制度。

强化环境政策的事前、事中评估。在环境监管的事前、事中、事后环节引入制度化的环境监管影响分析制度(包括有效性、成本—收益分析等)

5.6  加强环境监管能力建设,推进环境监管制度队伍职业化发展,保障各级环境监管机构具有充分履职的能力

通过法律法规明晰各级监管(监察)机构的执法地位,配备与环境监管执法工作性质相适应的编制、制服、标志等,保障其执法的权威性。

通过严格准入、培训、考核等方式逐步优化监管执法人员队伍,提高监管人员的专业化水平。

优化环保经费的支出结构,提高监管(包括监察、监测)能力建设以及基本运行经费在环境污染治理投资中的比重,通过财政转移支付等方式,逐步实现环境监管能力的均等化,保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。建立与环境监管执法队伍的专业性、职业化相匹配的薪酬制度,提高环境监管人员的薪酬水平。

规范、并鼓励第三方检测机构进入污染源监测、环境质量监测、环境损害评估、环境统计等相关领域。建立对第三方环境检测的认证认可制度。

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作者简介:陈健鹏,博士,副研究员,主要研究方向为环境政策。E-mailChenjianpeng@drc.gov.cn

通讯作者:高世楫,博士,研究员,主要研究方向为比较制度分析、资源环境经济与政策、国家治理。E-mailsjgao@drc.gov.cn


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