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“十三五”时期中国环境监管体制改革的形势、目标与若干建议(一)
陈健鹏 高世楫 李佐军

2017-09-20

摘要:本文构建了包括监管的立法、组织体系、监管权力配置、监管工具与程序、问责机制、监管能力等要素在内的环境监管体制分析框架,从污染物排放趋势、国家制度建设等角度分析了“十三五”时期中国环境监管体制改革面临的挑战、目标和思路。“十三五”时期是中国生态文明建设的重要时期,完善环境监管制度是推进生态文明制度体系建设的重要内容。面对严重环境污染所带来的挑战,在此期间加快环境监管体制改革、提高环境监管有效性是切实实现治污减排的根本保证。完善环境监管体系、改进监管方式、创新监管手段是建立治污减排长效机制的基础和前提,也是完善环境治理体系的重要内容。按照市场经济条件下政府依法行政的要求,中国环境监管体制改革的目标,就是要按照合法性、独立性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、可信性等原则建立和完善现代环境监管体制,为此必须从专门立法、组织结构、权力分配、问责机制、监管程序与工具、监管能力建设等各方面推进改革。本文提出了“十三五”时期环境监管体制改革的思路及若干建议,主要包括:加快修订环保法律法规,提高法律的可操作性,推进环境司法常态化、规范化和专门化,进一步提升环境监管法治化水平;从纵向、横向上优化环境监管组织结构,强化区域层级的监管与督查功能,强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力;优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能,建立并完善内部机构的协调机制;完善环境监管的内外部问责机制,把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手;强化对监管工具的顶层设计,做实监管程序中关键环节,建立环境监管影响评估制度;加强环境监管能力建设,推进环境监管制度队伍职业化发展,保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。环境监管体制的改革和完善,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

关键词:“十三五”,环境监管体制,形势,目标

基金项目:国务院发展研究中心2014年度重点课题“新时期中国环境监管体制研究”;国务院发展研究中心基础研究课题“国家治理体系与国家治理现代化”。

政府环境监管体制在环境治理体系中处于基础和核心地位,有效的环境监管是良好环境治理的基础。监管有效性不足是中国环境监管失灵的重要原因。从治污减排的历史进程和生态文明制度建设的角度,“十三五”时期中国环境监管体制改革面临新的形势,进入重要的调整阶段。“十三五”时期的环境监管体制改革要为中国在2030年左右实现环境质量根本改善奠定制度基础。在这一阶段,环境监管有效性应全面得到改善,环境监管失灵的状况将全面得到扭转。本文构建了包括立法、组织体系、监管权力配置、监管工具与程序、问责机制、监管能力等要素在内的环境监管体系分析框架,从污染物排放趋势、国家制度建设等角度分析了“十三五”时期中国环境监管体制改革面临的挑战、目标和思路。

1  “十三五”时期是中国环境治理的重要转折期

1.1  从污染物排放趋势考察,“十三五”是中国治污减排的转折期

以主要污染物排放趋势为线索进行考察,在“十一五”、“十二五”强势减排政策推动下,中国主要污染物排放开始进入转折期。数据显示,部分常规污染物已达到“峰值”并进入下降通道。空气污染物领域,二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)排放先后在20062011年达到峰值;水污染物领域,COD、氨氮在2006年左右达到峰值。与此同时,相关研究预判部分非常规污染物,包括挥发性有机物、氨以及农业源水污染物等,有望在未来510年左右达峰。综合判断,“十三五”时期是中国主要污染物排放全面实现转折的重要阶段,多种污染物排放及其叠加总量在这一阶段可能实现达峰。从产业结构及污染物排放趋势来看,中国20102020年这一阶段大致相当于欧美国家污染物排放实现转折的20世纪70年代,属于“先污染、后治理”阶段中“先污染”阶段的“终结”阶段。从经济增长和污染物排放及环境质量关系的维度来考察中国绿色发展的进程,“十三五”期间,中国主要污染物叠加总量排放与经济增长将全面“脱钩”,是中国实现绿色发展的转折期[1]

1.2  从制度建设的角度,“十三五”是环境治理体系逐步完善的关键期

中共十八大报告提出了“建设美丽中国,实现中华民族永续发展”的生态文明建设目标,并提出要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”,将生态文明“升格”到与经济、政治、社会建设同样的地位,并上升到前所未有的高度。随着十八大以来生态文明制度建设的发展,自上而下加强环境保护的政治意愿不断强化。以2015年新《环境保护法》的实施和《生态文明制度改革总体方案》出台为重要标志,包括“环境治理体系”在内的生态文明制度建设将进入重要“攻坚期”。201511月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中,针对环境监管体制建设,进一步明确提出“改革环境治理基础制度”、“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”、“探索建立跨地区环保机构”、“建立全国统一的实时在线环境监控系统”、“健全环境信息公布制度”等。可以预见,“十三五”时期在现代环境治理体系框架下,一系列制度安排将会得到落实,中国环境治理体系将逐步进入体系完善、有效性提高、效率改善阶段,为实现2030年左右环境质量根本性好转奠定制度基础。

1.3  “十三五”时期环境质量形势仍十分严峻,公众对环境质量显著改善的急迫诉求与环境质量改善的缓慢速度之间的矛盾将凸现

从环境质量的变动趋势来看,“十三五”期间中国环境指标的多数单项指标(污染物排放数据、环境监测数据)都将呈“稳中向好”“持续向好”的态势。同时,由于主要污染物排放拐点陆续到来,污染物排放叠加总量处于历史高位,复合型污染的特征将更加明显。由于环境质量受污染物累积效应和叠加效应、气候条件、时空分布等复杂因素影响,不同地区、不同季节的环境污染形势可能会十分复杂。这一阶段,从公众的直观感知上,很可能是环境质量状况最为复杂的时期,甚至是“环境质量最为糟糕的时期”。以北京市空气污染为例,尽管20132015年北京市PM2.5年均浓度已呈下降的态势,但201511月、12月连续的雾霾天气,给公众直观的感受极可能是“空气污染越来越严重”。

2013年,中国人均GDP6959美元,按照世界银行的标准,中国已进入上中等收入国家行列。随着经济不断发展、人均收入水平进一步提高,公众对环境污染、环境质量的关注度将持续提高。从发达市场经济国家发展历程看,随着经济社会发展水平的提高,环境监管的严格程度呈提高的态势。相关研究也表明,从20世纪90年代末以来,中国环境监管的严格程度总体上是提高的[2],并且呈不断改进的趋势。但是,由于公众对良好环境质量的诉求日益强烈,而环境质量显著改善需要较长时间,因此公众对环境质量的诉求和环境质量改善之间的矛盾将长期存在。以空气污染为例,根据国际经验以及对中国空气污染物减排趋势的分析,从污染物排放达峰到实现大幅度削减,进而使环境质量达标或实现根本性改善,可能还需要20年左右的时间[3]。可以预见,“十三五”时期,公众对环境质量改善的急迫诉求与环境质量根本性改善的长期性之间的矛盾将凸现,有时将会非常尖锐。

2  “十三五”时期改革环境监管体制具有多重意义

2.1  提高环境监管有效性,是“十三五”时期切实实现治污减排的根本保证

实现污染物大幅度减排是“十三五”时期中国环境治理的主线之一。从治污减排的潜力来看,由于主要高污染高耗能产业在“十二五”后期开始陆续达到峰值,工业源污染物的产生量增速递减或绝对递减。但是一些领域污染物排放仍将处在“平台期”,特别是来自交通运输业的污染排放处在高位、且随着机动车保有量迅速增长而增长,污染物减排压力仍然增大。根据相关测算,如果现有工业污染源均能够做到稳定达标排放,主要污染物排放量可以再减少40%70%左右[4-5]。在交通领域,通过严格监管,逐步提高排放标准并淘汰排放不达标机动车,是交通领域重要减排潜力。在城镇生活污水处理领域,“十一五”、“十二五”期间,城镇污水处理厂处于大规模建设的高峰期。随着大规模建设阶段逐步结束,“十三五”时期将是城镇污水厂达标排放全面提升的重要阶段。综合分析,通过提高环境监管有效性,确保各主要领域排放全面达标,是“十三五”时期治污减排的关键问题,是实现污染物减排的最大潜力所在。

2.2  完善环境监管体系、改进监管方式、创新监管手段,是建立治污减排长效机制的基础和前提

随着主要污染物排放陆续实现转折,污染减排的空间和潜力在缩小。比如,火电行业脱硫、脱硝基本完成后,后续减排的潜力会逐步缩小。在一些领域,污染物减排将逐步进入边际改进的阶段,污染物排放控制从依靠大规模治污工程建设的粗放式“总量控制”阶段逐步转到以环境质量为导向的“精细化”控制阶段。在比较容易控制的固定源污染排放得到削减后,移动源污染控制成为重点,这对污染物减排的控制技术、政策工具的应用提出了更高要求。从发达国家治污减排的历史进程以及政策工具的发展演变来考察,“命令—控制类”监管工具是早期最重要的监管方式,市场化的监管工具多运用于污染物排放跨越峰值之后的阶段。除此之外,环境监管有效性、较强的监管能力及较高的法治水平是市场化环境监管工具能够有效应用的前提。从治污减排的监管工具优化和减排长效机制建设来看,以排污权交易、环境税、绿色金融等为代表的市场化减排工具将逐步发挥作用。市场化减排政策工具的运用,必须建立在污染物排放可监测、可报告、可核查的基础上,所以,有效的监管体系是这些市场化工具和机制发挥作用的前提和基础。此外,有效的监管体制也是政府出台各类“规划”“制度”“方案”得以顺利实施最基础的制度安排。

2.3  按依法行政的要求完善环境监管体制,有助于推动政府实现依法行政

20世纪80年代以来,随着中国经济体制改革的深入,政府职能不断调整,政府机构经历过多次改革。中国中央层级的环境保护专门管理机构在过去30年也不断变化调整,从早期政府部委内设司局,到成立国务院直属局、总局,到成立国务院组成部门的环境保护部。与此同时,不同部门和不同层级的政府也承担了环境保护的部分管理职能。在多次机构改革中,政府的职能定位、政府规模、组织架构、行政程序、问责机制不断调整变化,但到目前为止,中国行政管理体制仍然面临切实依法行政、优化组织结构、提高行政效率和建立责任政府的挑战。

市场经济是法治经济,市场经济条件下政府必须依法行政。作为与市场经济同时存在的政府监管机构,必须依照法律授权,对各类市场主体行为实施事前(ex ante)、事中和事后(ex post)干预,从而确保公平竞争和社会公共利益。环境监管(environmental regulation)就是市场经济条件下的政府监管职能之一。政府监管必须是依法干预,而不是随意行使政府机构的自由裁量权,这是市场经济、法治经济对政府行为的基本要求。20世纪90年代以来,中国虽然成立了一批冠以“监管”或“监督管理”之名的机构,但这些“监管机构”在依法、透明、专业、可问责地履行监管职责方面还存在很多问题,与现代意义上的监管机构还有相当大的差距[6-7]

在环境监管领域,按照依法行政的要求,明确政府环境监管职能,建立和健全环境监管体制,特别是按照现代监管机构依法、公平、透明、专业、可问责地实施环境监管,既是提高环境监管有效性的必然要求,也是政府切实转变职能、依法行政的必然要求。所以,“十三五”期间,无论从推动中国转变政府职能、实施依法行政的国家制度建设的角度,还是从保护环境、实现绿色发展的角度,改革环境监管体制、强化政府有效监管职能,是推动整个中国政府转变职能的具体体现内容[8-11]

2.4  推进环境监管体制改革,是现代国家治理体系建设的重要内容

在发达市场经济国家走向现代化历程中,国家和政府的职能逐步扩张,从早期仅仅履行“守夜人”政府保护产权、维护基本社会秩序的职能,扩张增加了包括维护市场竞争秩序、确保生产安全、控制环境外部性等监管职能,扩张到为全民提供全面社会保障的福利国家职能。目前各国都面临全球化时代重塑国家职能和改革政府体制的新挑战,也就是重塑国家治理体系的新挑战[12]

从理论分析和全球实践来看,在现代国家治理体系中,现代国家(modern state)制度仍然处于中心地位[13]。从现代国家的国家建构(state-building)角度看,监管是现代国家基本职能,监管制度是现代国家的基本制度安排,发达国家过去100年的工业化、现代化的历程,见证了监管国家的兴起和变迁[14-17]

随着法治的不断完善、市场化的深入推进,国家的监管职能也不断调整和演变。20世纪70年代以来,大部分发达市场经济国家放松了经济性监管,同时加强了包括环境监管在内的社会性监管。在环境保护领域,主要发达工业化国家强化了环境保护责任,加快了政府环境监管体系的制度建设和能力建设。比如,1970年美国设立了联邦环保署(EPA),这是一个属于联邦政府的监管机构而不是独立监管机构,是美国在社会性监管领域的重大制度创新,环境监管的重心开始转向提高环境质量[18]。四十多年来,美国联邦环境保护署履行了一个专业监管机构的监管职责,通过建立标准、监管执法、创新监管工具等手段,对美国环境污染实施了有效监管,保障了美国环境质量的稳步提高。其他发达市场经济国家的环境监管也经历了类似的历程。

中国自十八大以来进入了全面制度建设阶段;“十三五”期间,加快环境监管体制改革,建立和完善环境监管体制、提高环境监管体制的有效性,是重塑国家权力、保障公民权利的重要组成部分,也是建设法治政府,建设现代国家制度的重要内容。从本质上讲,建立和完善环境监管体制,是中国推进国家治理体系、提高国家治理能力的重要内容。


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