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佘宇:疏导与帮扶相结合,规范无证幼儿园发展
佘宇

2017-06-22

  作为“未经教育部门审批的幼儿园”或“未在教育部门注册的自办幼儿园”,无证幼儿园往往办园质量难以保证、办园行为不规范,且大多存在消防、卫生、食品等多方面的安全隐患。近年来,此类托幼机构出现的虐待幼儿、意外伤害等更是频频见诸媒体,公众反应强烈,亟需政府加强监管。实际上,各地政府清理整顿无证园的力度并不小,但总体效果有限。

  究其原因,除了个别地方政府不作为、“睁一只眼闭一只眼”外,根源仍在于公益性、普惠性的学前教育资源供给不足。无证园虽然发展无序、管理不规范并带来了一系列问题,但却具有入园手续或证明简单、保教费用较低、接送时间灵活等“优势”,客观上缓解了公众(尤其是进城务工人员、低收入群体)基本的学前教育服务需求。政府对无证园的监管策略如果是以“堵”为主、简单取缔,那么结果不外乎两种:由于“无园可入”,公众的需求依然没有得到缓解;无证园以更为隐蔽的方式 “死灰复燃”,使得政府监管起来更难。

  对于无证园的管理,安徽省选择了另一种思路。2012年8月,省教育厅联合公安、卫生、工商、安监等部门联合印发了《关于试行幼儿看护点分类管理的意见》(以下简称《意见》),规范无证幼儿园管理工作,加强对看护点的清理和整顿。根据《意见》的相关要求,省内各地纷纷出台具体实施方案,加强幼儿看护点的分类管理,引导民办幼儿园健康有序发展。现将在合肥市调研的主要发现及政策建议报告如下。

  幼儿看护点及其分类管理

  明确责任,多部门紧密配合;动态管理,积极帮扶和指导;加强宣传,建立健全激励机制是其主要做法。

  ——幼儿看护点的分类方法及认定程序

  幼儿看护点(即无证园),是指已经开办但目前尚未达到民办幼儿园准入标准的、且规模较小的民办托幼机构。

  根据《安徽省幼儿看护点基本条件》(见附录),看护点分为三类:A类为条件较好,有可能经过2年至3年的努力达到办园标准的;B类为条件一般,有可能通过1至2年的努力达到A类看护点标准的;C类为存在危及幼儿安全与健康隐患,短期内无力进行整改的。目前,合肥全市共有幼儿看护点724个,其中A类166个、B类458个、C类100个。

  看护点的举办者每年8月要向县级教育行政部门递交书面申请认定报告,经专家对照 《安徽省幼儿看护点基本条件》进行审核后,对达到A类、B类条件的按类颁发看护点许可证,对C类的则坚决予以取缔。

  对于经许可的A类、B类看护点,下达书面限期整改批复,整改期分别为2年至3年、1年至2年。整改期间,须确保幼儿安全和正常保教活动。期满后,经县级教育行政部门审查,重新履行准入程序或类别认定。对期满未达整改目标的,依次降类处理。

  ——合肥市加强幼儿看护点分类管理的主要做法

  1.明确责任,多部门紧密配合

  各县、(市)区成立由教育、卫生、公安、工商、安监等部门组成的幼儿看护点规范管理领导组,定期召开联席会议,研究解决幼儿看护点管理中出现的各种矛盾和问题。

  按照“属地为主、教育牵头、职能配合”的工作模式,对幼儿看护点进行有效管理。其中,以街、乡、镇为管理主体,负责对辖区内无证幼儿园的排查登记造册,建立幼儿看护点信息库,而教育、卫生、公安、工商、安监等职能部门负责行业监管。

  对办园条件简陋、卫生状况差、安全管理混乱并存在安全隐患的C类看护点,街镇配合教育、卫生、公安、工商、安监等部门联合执法予以取缔,并做好幼儿分流工作。对规模小、条件差、距离近的看护点,按照“以强撤弱,以优并差”的原则进行资源整合。

  2.动态管理,积极帮扶和指导

  发挥社居委、村委会作用,落实专人负责,通过建立日巡、周查、月检等制度,对看护点实行动态管理。及时向教育行政主管部门报送看护点在安全、规范、增减等方面信息,配合其每年7月份开展一次集中排查、分类认定以及日常规范管理等工作。

  将看护点保教人员的培训纳入县、(市)区学前教育培训管理范畴。按照三年一轮训的要求对其进行政策法规、专业知识、安全卫生等方面的专业培训,并将参训情况作为幼儿园准入和看护点分类的重要条件。目前,全市幼儿看护点各类人员培训达1305人次。

  将看护点纳入幼教辅导网管理,组织其参与学前教育各类教科研活动,建立接对帮扶制度。针对各看护点存在的问题提出限期整改意见,制定下一步提高计划,并适时督查整改落实情况。

  3.加强宣传,建立健全激励机制

  通过多种形式,加强对幼儿看护点分类管理的政策宣传,提高全社会的认识,引导家长了解与支持。及时向社会公布看护点分类管理名单,让家长了解相关信息,有序选择规范、合格的幼儿园。

  2011年已设立市级专项奖补资金,鼓励通过加大投入、加强整改获得办园许可证的幼儿看护点。幼儿看护点经整改取得办学许可证、且办园规模达到6个班的,一次性奖励10万元。各县、(市)区也出台奖励政策,例如包河区通过以奖代补的形式,对在安全、卫生、保教等方面有明显进步的幼儿看护点进行奖励,引导举办者逐步规范办园行为,不断提高保教质量。

  幼儿看护点分类管理的初步影响及启示

  简单取缔不能根本解决问题,管什么、怎么管,以及如何在“满足需求”与“不出问题”之间寻求平衡则十分重要。

  ——实现了无证幼儿园的规范管理及有序发展

  教育部2012年6月下发的《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域,促进民办教育健康发展的实施意见》中明确提出“鼓励和引导民间资金进入学前教育和学历教育领域”、“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园”、“可以适当放宽幼儿园审批条件”。实施幼儿看护点分类管理,无疑是落实政府职责、支持民办幼儿园发展的一项具体措施。对于无证园而言,之所以不再与政府“躲猫猫”,愿意参加类别认定并进行整改,根本原因仍在于“近无忧虑、远有收益”。换言之,不仅不必担心因尚未达到民办幼儿园准入标准而被取缔,而且还有望在政府提供的业务指导、人员培训以及专项奖补等一系列帮扶、指导政策中得到实惠并发展壮大。

  对于政府而言,监管策略从简单取缔的“堵”转变为分类管理的“疏”,也就避免了对无证园的管理陷入“清理整顿→死灰复燃→再次清理整顿→再次死灰复燃”的无限循环。通过分类管理,政府有效掌握了辖区内所有无证园的基本信息,消除了监管盲点或空白地带,进而为接下来的帮扶、指导奠定了基础。

  ——在一定程度上缓解了公众对学前教育服务的基本需求

  如前所述,无证园存在的根源在于公益性、普惠性的学前教育资源供给不足。简单取缔并不能从根本上解决无证园发展无序、管理不规范等问题,毕竟公众(尤其是进城务工人员、低收入群体)的需求是客观存在的。从被取缔无证园的幼儿流向上来看,仅以进城务工人员随迁幼儿为例,大致有以下四种情形:返乡由亲属照料、成为留守幼儿,进城务工的父母带着幼儿一起返乡,父母一方辞工在家看管幼儿,由于其他原因无园可上或跟随父母进入工厂、工地。无论是哪一种情形,都表明其对学前教育服务的基本需求没有得到满足。

  从合肥的情况来看,全市幼儿看护点的幼儿数为64007人,约占全市在园幼儿总数的30%。其中,市区看护点的幼儿数为37587人,占到市区在园幼儿总数的34%;各县看护点的幼儿数为26420人,也占到了各县在园幼儿总数的25%。可见,幼儿看护点对于缓解公众基本的学前教育服务需求,弥补当前公益性、普惠性学前教育资源的供给不足,确实发挥了不小的作用。因此,对幼儿看护点采取分类管理而不是简单取缔十分必要。

  ——对其他公共服务领域类似问题实现有效监管的借鉴意义

  从以往调研的情况来看,其他公共服务领域也或多或少存在与无证园类似的问题。例如,在部分地区存在依托三五张床位提供养老服务的无证机构、当前各方热议的打工子弟学校未来走向问题等。幼儿看护点分类管理的探索实践,也可以为上述问题的破解提供借鉴,或者说,提供了一种实现有效监管的选择。

  诚然,在政府相关公共服务职能没有完全到位、资源供给不足的背景下,这些无证机构的存在有其合理性,公众也有这样的基本需求。但正因为是“无证”,也说明这些机构距离相关行政主管部门的标准、规范要求等还存在一定的差距,出现问题或存在隐患在所难免,而这恰恰又是公众反应强烈、亟待政府加强监管的。既然简单取缔不能根本解决问题,那么管什么、怎么管,以及如何在“满足需求”与“不出问题”之间寻求平衡就显得十分重要。幼儿看护点分类管理的探索实践,可以说对此予以了正面回答,即先将这些无证机构进行类别认定,切实纳入监管体系,再通过政府的帮扶和指导,本着“缺什么补什么”的原则,注重改进、完善、提高过程的引导,寓监管于服务之中,使其逐步走上健康发展的道路。

  需要进一步探讨的若干问题

  不但要从增量和存量两方面入手扩大学前教育资源,而且保教人员分流应与幼儿分流同时考虑。

  ——幼儿看护点分类管理宜作为长期策略

  目前对于幼儿看护点的整改期限比较明确,其中,A类看护点要求2年至3年达到幼儿园标准,B类看护点要求1年至2年达到A类标准。对于期满未达到整改目标的,采取依次降类的处理。可见,从B类看护点整改提高成幼儿园,至多不能超过5年。结合当前及今后一段时期我国的学前教育仍应以“保育”为主的目标定位,以及对照《安徽省幼儿看护点基本条件》,幼儿看护点分类管理宜作为学前教育事业发展的长期策略,而不仅仅是清理整顿无证园的短期措施。事实上,不少看护点由于活动场地、人员社保等多方面原因,短期内即通过3年至5年时间,依照幼儿园的准入标准整改,难度确实很大;但通过政府帮扶和指导,确保幼儿的营养和安全无恙,提升效果更容易立竿见影。而且,考虑到我国城乡及地区发展差异,中西部、农村地区的学前教育资源更加匮乏,即便是参照现有的看护点类别认定,真正达到B类标准的已属凤毛麟角,继续向上提升更加任重而道远。因此,各地在借鉴幼儿看护点分类管理的经验时,需结合自身实际在整改期限及提升标准上深入研究。

  ——从增量和存量两方面入手扩大学前教育资源

  多种形式扩大学前教育资源,既要做好增量,更要盘活及用好存量。换言之,在各地教育财力比较紧张的情况下,公共财政在通过补贴、优惠、拨款等方式新建、改建、扩建更多公益性、普惠性学前教育服务机构的同时,也应通过相关制度设计、激励政策把现有的无证园(看护点)资源充分用好,通过动态管理与积极扶持、指导,确保消防、卫生、食品等方面安全无虞。无证园的消亡应是一个渐进的过程,可以有多种选择,或因公益性、普惠性的学前教育服务供给到位而自动消亡,这是市场选择的结果;或因自身整改、提高而转变为正规的幼儿园,这是能力建设的结果;或通过整合基层(社区、村委会)资源转换服务提供形式,这是资源整合的结果;或因所在区域拆迁、服务人群移出而结束经营,这是不可抗力的结果;而不是简单地通过政府一两次清理整顿来取缔。从这个意义上说,其实又回到了前一个问题,即幼儿看护点分类管理宜作为长远策略。

  ——无证园的保教人员分流应与幼儿分流同时考虑

  紧接着上一个问题,无证园的消亡,主要针对第一种和第四种情况,不仅会带来在园幼儿的分流,而且也涉及保教人员的分流。鉴于当前学前教育的保教人员(尤其是幼儿教师)缺口明显且还在扩大,而部分公办园(或公益性、普惠性幼儿园)尤其是中西部、农村地区的,又难以吸引到满足需要的专任教师、保育员等,怎么把无证园现有的这批保教人员用好值得深入研究。人才培养不可能一蹴而就,无论是不考虑自身办学条件和能力、“一窝蜂”举办学前教育专业,还是不考虑专业课程、专业教师的数量要求等专业底线、“找米下锅”的专业设置方式,都无法保证培养出合格的幼儿教师。对此,一个可供替代的方案是,根据岗位需要、并经过考评,将无证园分流出来的保教人员进行“收编”,有教师资格证的安排幼儿教师岗位,没有教师资格证的则安排保育员岗位。这一做法,部分地区已开始尝试。与此同时,通过政府帮扶与指导,采取集中培训、名园代训、名师带徒等方式,加强保教人员培训或轮训,进而提升其专业能力与服务水平。


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