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佘宇:政府购买学前教育服务的有益尝试
佘宇

2017-06-22

  政府购买公共服务,是指政府将原来直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标的方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量,来支付服务费用。需要指出的是,政府购买公共服务只是将公共服务的提供方式社会化,并没有将政府应该承担的责任社会化,提供质量可靠、覆盖广泛的公共服务仍是政府不可推卸的职责。

  政府购买公共服务真正进入我国实践领域,大致可以追溯到1998年上海浦东新区罗山市民会馆接受政府养老服务的委托。此后,政府购买公共服务的内容和范围逐渐扩大,但总体上来看,大多集中在社会养老、公共卫生、社区服务等领域,在教育领域(尤其是学前教育)的相对较少。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布后,为了创新学前教育的公共服务方式,各地进行了大量探索实践,购买学前教育服务的形式也多种多样,有的采取公用经费补贴的直接购买,有的采取减免租金的间接购买,有的采取公建民营的竞争性购买,有的采取以奖代补的非竞争性购买。其中,南京市在借鉴美国教育券概念的基础上,于2011年秋季学期开始全面实施幼儿助学券政策,通过政府购买学前教育服务的方式,鼓励社会多元办学,短期内解决“入园难”和“入园贵”的难题,使全市适龄幼儿、特别是农村和困难家庭幼儿入园得到制度性保证。

  幼儿助学券的基本内容及主要特点

  幼儿助学券的本质是政府向符合相关规定的幼儿园购买学前教育服务,以抵扣相应保教费的形式提供给符合条件的在园幼儿。

  ——基本内容

  幼儿助学券的本质是政府向符合相关规定的幼儿园购买学前教育服务,以抵扣相应保教费的形式提供给符合条件的在园幼儿。

  ——主要特点

  首先,幼儿助学券是一种“名义券”或“概念券”。换言之,不存在实物券,也不会以现金的形式直接发放。助学券的发放程序依次为:第一步,区县幼儿助学券发放工作领导小组公示符合兑现助学券条件的幼儿园名单;第二步,监护人向幼儿所在的符合兑现条件的幼儿园提出助学券申请;第三步,幼儿园对申请助学券的幼儿进行资格初审;第四步,区县幼儿助学券发放工作领导小组办公室复审申请材料;第五步,区县财政部门拨付助学券经费;第六步,幼儿园收取扣除助学券后的保教费。

  其次,幼儿助学券具有公益性和普惠性的特点。换言之,不存在“排富”或“排外”的情况。所有符合条件的在园幼儿都可以享受助学券,不考虑其家庭收入状况、户籍所在地、实际保教费支出情况等因素。针对家庭经济困难的在园幼儿实行的资助另行规定。扣除助学券相应费用后的保教费不足部分,仍由幼儿家长自行支付;由于部分乡镇包括中心幼儿园在内的实际保教费收费标准并未达到政府指导价的最低档(即每生每月220元),对于助学券多出的部分,留作幼儿园日常公用经费。

  第三,幼儿助学券兼顾了“公平”与“效率”。换言之,不存在“歧视”或“排斥”民办机构的情况。所有符合相关规定的幼儿园都可以兑现助学券,既可以是公办园,也可以是民办园,甚至是部分经过审核认定的无证园。这既为民办园创造了公平参与的机会与空间,也有助于扩大学前教育的资源供给,以及改进服务的提供方式,提高服务供给的效率,进而增强资源配置的有效性。

  第四,幼儿助学券定位于公共财政资金的“增量改革”。换言之,助学券在资金来源上着眼于“增量”范畴,而不是锁定在目前的“存量”水平。发放助学券,只是对现有财政公共教育经费的一种补充,尚未进入“存量改革”或“总量改革”的阶段。发放助学券所需经费,由市、区县(含街道和乡镇)政府共同承担,并根据现行的教育费附加管理体制,采取城区按比例补助(市补助40%,区承担60%)、远郊区县定额补助两种方式,补助资金从市教育费附加中列支。

  幼儿助学券的初步影响及政策意义

  幼儿助学券在一定程度上减轻了适龄幼儿家庭的费用负担,而且有助于引导无证园及薄弱园按照要求改进提升。

  ——在一定程度上减轻了适龄幼儿家庭的费用负担

  实施幼儿助学券,首先起到的是惠民的作用。南京市公办园保教费实行政府指导价,按等级收费,每生每月收费标准分别为:省级示范园600元,市级示范园500元,优质园400元,标准园300元,一般园220元。虽然各等级幼儿园可根据自身办园实际成本情况上下浮动,但上浮幅度最高不得超过20%。可见,对于一般园而言,扣除助学券后,幼儿家长每月只需负担20元保教费;在农村地区,由于实际收费已经低于220元,连这20元都不用家长支付,实际上达到了免费入园的效果。对于省级示范园而言,即便是考虑到收费上浮20%的因素,助学券也能为幼儿家长节省近三成的保教费支出。目前,公办园的在园幼儿数为97625人,占到了全市在园幼儿总数的近六成,换言之,助学券对于减轻这部分幼儿家庭的费用负担,效果是比较明显的。如前所述,符合条件的民办园也可以兑现助学券。除了参照同等级公办园收费标准的普惠性民办园外,大多数民办园收费相对较高,例如达到省级优质园的每生每月收费在2000元左右。选择此类民办园的幼儿家庭,往往经济状况相对较好,但即便如此,每月200元的助学券或多或少还是能为其减轻一部分的费用负担。

  ——有助于引导无证园及薄弱园按照要求改进提升

  从幼儿园兑现助学券的条件来看,“持证”和“达标”是两个核心要素。所谓“持证”,是指公办园持有《学前教育机构登记注册证书》,民办园持有《学前教育机构登记注册证书》和《民办学校办学许可证》;所谓“达标”,是指达到江苏省幼儿园设置标准(即“省标”)。可见,南京市将助学券的兑现条件与幼儿园的办园条件、人员队伍、办园质量等直接挂钩,对于不能“持证”或“达标”的幼儿园采取限制甚至取消兑券资格等措施,从而引导其按照政府要求改进条件和规范发展。而且,如果能使现有的无证园或薄弱园按照“省标”要求改进提升,不失为短期内扩大学前教育资源供给的一条途径,且这种供给是基本合格的。助学券的意义,除了直接冲抵幼儿家长的保教费支出外,更在于体现或传递政府对符合兑现条件的幼儿园的信任与支持,进而也对那些无证园及薄弱园形成了一种“倒逼”压力。换言之,如果这些无证园或薄弱园不能在规定时间内改进提升、“达标”或“持证”,将无法(继续)兑现助学券,进而面临生源流失、经营难以为继等现实问题。助学券对保教费的冲抵,在一定程度上减轻了入园成本的同时,也增强了幼儿家庭(特别是低收入、外来务工人员)对幼儿园的选择能力。

  幼儿助学券对政府购买公共服务的借鉴与启示

  幼儿助学券应着重解决为谁购买、向谁购买、怎么购买以及购买什么等问题。

  助学券对政府购买公共服务提供的借鉴与启示在于:第一,“为谁购买”的“谁”应该是全体的概念,不应有户籍、非户籍之分,也不必特意采用针对贫困家庭和弱势群体的救济思路,这样既体现了“普惠性”原则,又避免了财政支持难以持久以及错保、漏保等问题。第二,“向谁购买”的“谁”应该是多元的概念,不应有公办、民办之分,只要符合相关条件即可,这样既体现了公平,又兼顾了效率(即谁来提供服务更为有效),还有助于调动社会力量参与并进一步扩大公共服务的资源供给。第三,“怎么购买”涉及的是具体购买方式,助学券只是为公共财政用于“补需方”提供了一个思路,不一定适用于全部的公共服务领域,但仍有两点需要指出,即实物券可能存在各环节的损耗及管理成本,而直接发放现金更是需要慎之又慎。第四,“购买什么”涉及的是具体服务内容(标准),当然与之相关的还有服务价格的问题,这也是政府监管的关键所在,不仅助学券在这方面有待完善,其他公共服务领域同样需要深入研究。

  幼儿助学券面临的挑战及需要进一步讨论的问题

  助学券作为政府购买学前教育服务的方式,还需解决“购买什么”以及相关的服务内容(标准)、服务价格等问题。

  ——如何实现幼儿家长对学前教育服务机构选择的自由

  赋予学生和家长选择学校的权利,可以说是美国教育券的核心理念之一。对于幼儿助学券而言,也希望通过幼儿家长对学前教育服务机构的自由选择,在一定程度上“倒逼”无证园及薄弱园按照要求改进提升。换言之,这是对公共服务领域实现需求方“用脚投票”的一种尝试,也是试图通过相关政策设计将“追求公平”与“追求效率”这两个看似矛盾、实则统一的目标加以兼顾。不管实际效果如何,这种“选择的自由”在政策方向上是值得肯定的。

  对此,有以下几点需要特别强调:一是,幼儿家长能否选择?助学券从某种意义上说,是提供给家长选择幼儿园使用的,如果家长没有选择的能力,那么助学券也就失去了原本的作用。例如,低收入、外来务工人员家庭往往因为自身教育程度较低以及迫于经济压力,选择幼儿园时首先考虑的可能就不会是保教质量,而更关注冲抵保教费之后自付费用的多少。因而,有必要帮助幼儿家长具备正确的选择、判断能力;同时,助学券本身的“含金量”也将影响幼儿家长选择的效果,换言之,如果助学券在幼儿园整个收入结构中的比重偏小,实现幼儿家长“自由选择”的目的将效果有限,可见这又回到了前面关于调整“增量”还是调整“存量”或“总量”的问题。二是,幼儿家长能否获得选择的信息?换言之,教育主管部门必须提供(或公示)充足的合格幼儿园信息,这样才能让幼儿家长选出适合自己子女进入的幼儿园。同时,政府部门也应加大宣传力度,让幼儿家长充分了解实施助学券的目的、意义及相关申请、发放程序,才不会出现跟风式的盲从。三是,幼儿家长是自由选择还是别无选择?这方面,既要考虑幼儿园距离家庭的远近,又要考虑实际的收费标准,还要考虑有没有充足的合格幼儿园可供选择,以免出现因布局、价格、质量等因素导致实际“无园可选”的境况。

  ——如何确保学前教育服务的资源供给充足与质量可靠

  虽然幼儿助学券的发放对象也包括外来务工人员子女,但其享受幼儿助学券,须参照江苏省教育厅等六部门《关于进一步做好流动人口子女义务教育工作的意见》条件执行。也就是说,幼儿监护人应当在南京生活两年以上,有相对稳定的工作,符合国家计划生育政策并提供“四证”:户口簿、法定监护人在南京的暂住证、法定监护人相对稳定工作的证明(与用工单位签订的劳动合同,工商营业执照等)、符合国家计划生育政策规定的有关证明。目前,南京市外来务工人员子女处于学前教育阶段的约有1万-2万人,占全市适龄幼儿总数的6%-12%,比例不是太大。但实际上,仅“符合国家计划生育政策”一条就将不少外来务工人员子女排除在助学券政策之外,进而大多进入了不合格的幼儿园。因此,如何保证这些不符合申请助学券的幼儿能够享受到基本的学前教育服务,也应统筹考虑,核心仍在于扩大公益性、普惠性学前教育资源供给。

  与此同时,由于助学券并不“排外”,符合条件的外来务工人员子女申请助学券的人数有可能在短期内出现较大的增长,事实上在南京市部分区县已经出现了这种现象,进而涉及到财政支出压力有可能加剧。笔者认为,对于助学券产生的上述“洼地效应”需要正确看待。一方面,外来务工人员对当地经济社会发展做出了贡献,理应与户籍人口一样享受相关公共服务,况且申请助学券还是有条件的;另一方面,绝大多数外来务工人员进入城市仍是以就业为取向的,并非仅仅盯着这一项或几项“福利”而来。所以,“普惠性”的政策取向本身没有问题,有条件的地方可以量力而行、尽力而为,即便不能一下子覆盖到全部外来务工人员子女,也要确保公益性、普惠性学前教育资源供给充足,这是政府不可推卸的职责。

  此外,如前所述,助学券作为政府购买学前教育服务的方式,还需解决“购买什么”以及相关的服务内容(标准)、服务价格等问题。一方面,即便“达标”或“持证”的幼儿园提供的学前教育服务都是合格的,也应对具体的服务内容(标准)予以明确,这样也更加便于政府对所购买服务的质量进行监管;另一方面,服务价格“惠民”自然是好事情,但也应充分考虑实际的办园成本(或生均成本)。例如,即便暂不调整公办园的收费标准,为调动社会力量举办普惠性民办园的积极性,不妨允许其收费标准适当上浮、达至收支平衡甚至略有盈余,这样也有助于保证其服务质量不因成本而出现问题。

  ——如何调动学前教育服务机构(及人员)的积极性

  作为一项公共财政投入,幼儿助学券在一定程度上起到了普惠于民的作用。但是,为了保证学前教育服务内容和质量能够持续、稳定、不打折扣,也需要兼顾如何调动服务机构(及人员)的积极性。实际上,对于助学券政策,即便是在南京市政府内部也有不同看法。有观点认为,每年用于发放助学券的3个多亿的财政资金,如果用于奖补、激励,可以撬动更多的民间或社会资金,进而可以建设更多的幼儿园。可见,这又回到了公共服务领域“补供方”还是“补需方”的讨论。从调研的情况来看,对于大多数幼儿园特别是省优质园来说,助学券不过是将过去由幼儿家长直接支付的(部分)保教费转由政府财政拨付,所以政策并未让其直接受益。而且,虽然优质园(公办、民办)约占全市幼儿园总数的60%左右,但学位仍然供不应求,与无证园或薄弱园不同,其并不必担心生源流失、自身存续等现实问题,所以仅靠助学券政策也难以调动其积极性。

  因此,如何把“补需方”与“补供方”结合起来,相互取长补短,需要进一步研究。可供选择的思路有两种:一是不再保留助学券,而是结合幼儿园实际的生均成本,将这部分资金全部(或部分)转入幼儿园的生均公用经费(不足部分仍由财政予以补齐),加大生均公用经费在幼儿园收入结构中的比重,并在保证办园质量不下降的前提下,将收费标准相应调整以继续普惠于民;同时,考虑到目前助学券已经覆盖到了符合条件的非普惠性民办园,如果将助学券转入生均公用经费,需要兼顾对非普惠性民办园的相应投入进行补偿,当然前提也是保证办园质量不下降、且收费标准相应下调。二是按照美国教育券的思路,从“存量”或“总量”角度对财政公共教育经费进行改革,进一步提升幼儿助学券的含金量,把政府原来直接投入幼儿园的财政经费按照生均成本折算以后,全部(或部分)以助学券的形式发放给幼儿家庭(可以沿用目前“先申请、后拨付”的方式),加大助学券在幼儿园收入结构中的比重。但是,这一思路将涉及到财政拨款常规项目的调整,进而对幼儿园特别是公办园能否获得稳定的公共财政资金产生重大影响,复杂程度可想而知。有鉴于此,第一种思路相对更为稳妥。

  但从长远来看,实现公共财政资金的效益最大化,仍有赖于多种政策的组合。而且,当某一政策实施的条件、氛围不够充分时匆匆开始,发现问题后又简单否定、将另一项政策作为灵丹妙药,往往会导致很多政策比较短寿。反之,完善和修订原有政策可能消耗的社会成本更小。因此,对于助学券在改善公平、效率和选择性方面的独特价值也不宜简单否定。


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