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进城务工人员子女学前教育亟待解决的几个问题
佘宇

2017-06-22

  伴随着我国城镇化进程的加快,大量进城务工人员随迁子女涌入城市,进一步加剧了城市学前教育需求的拥挤状态,让“入园难”问题更加凸显。究其原因,除了结构性供需失衡、财政投入不足且不均匀、幼儿园收费定价不规范等外,最核心的仍在于我国福利筹资的高度分权化,即福利支出责任主要由省级以下政府承担,且长期以来省级以下政府支出占比较大。应充分考虑各种现实困难,从激励与约束两方面入手,对相关制度障碍进行针对性改革。

  2010年11月出台的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)明确提出,“城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求”。这表明,国家政策层面已将这一群体的学前教育提上了议事日程。但有关调查显示,各地(尤其是“流入地”)对于解决进城务工人员子女学前教育问题的态度并不一致,积极解决问题的少,力保不出问题的多。因此,如何厘清并统一认识,充分考虑各种现实困难,从激励与约束两方面入手,对相关制度障碍进行针对性改革,或将成为破解进城务工人员子女学前教育难题的可能途径。

  解决好进城务工人员子女学前教育问题是政府不可推卸的责任

  从学前教育的属性来看,虽然各国学前教育事业的公共性程度并不相同,但提高学前教育的基本公共服务属性,并通过多种措施向幼儿提供免费学前教育的机会,已成为大多数国家今后发展的重要方向。2010年出台的“国十条”不仅将学前教育定性为“重要的社会公益事业”,更是明确提出“发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性,努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。

  从学前教育的功能来看,很多研究表明,学前教育是最为经济有效的人力资本投资,且有利于打破代际贫困的转移。换言之,适宜、合理的学前教育不仅有利于幼儿个体、幼儿母亲和家庭效用的提高,而且更能提高全社会的总效用。因此,解决进城务工人员子女学前教育问题,既有助于解除这些幼儿家长的后顾之忧,又可以降低后续发展的社会成本,减少未来对社会福利的依赖,减少辍学、失业、违法或犯罪等社会问题,还能缩小社会差距、推进教育公平与社会融合。从长远来看,这一举措更是培养合格公民、提高劳动者素质的有效手段。

  但是,当前仍有不少“流入地”政府心存顾虑,担心解决进城务工人员子女学前教育问题会造成所谓的“洼地效应”,即吸引更多的进城务工人员子女进入城市、进而给城市的公共服务、财政支出造成压力。这种顾虑在短期、局部或缺乏配套制度方面看来是有一定道理的,但并非不可以消除。一方面,进城务工人员为当地经济社会发展做出了贡献,同样是地方财政收入的创造者,理应与户籍人口一样享受相关公共服务;另一方面,绝大多数进城务工人员来到城市,仍是以就业为取向的,并非仅仅盯着一项或几项“福利”而来;第三,如果不妥善解决进城务工人员子女学前教育问题,一旦发生幼儿伤害等安全事故,各方问责的“板子”仍然是打在“流入地”政府身上。因此,无论是积极、主动应对,还是消极、被动处理,“流入地”政府都应当妥善解决进城务工人员子女学前教育问题。

  进城务工人员子女学前教育面临的现实困难

  从调研的情况来看,进城务工人员家庭经济社会地位总体偏低,收入、生活水平较差,且家长忙于生计,无暇照顾子女,也缺乏教育能力。因此,相较于城市户籍人口,进城务工人员子女学前教育面临更多的现实困难。究其原因,根源仍在于公益性、普惠性学前教育资源供给不足。

  首先,“质高价低”的公办园,无论是数量还是设计规模都相对不足,且优先招收本地户籍幼儿。近年来,尽管公办园也开始向进城务工人员子女开放,但须有空余学位才可能招收,且往往还会附加一些审核条件(如符合计划生育政策等)。现实中,本地户籍幼儿入公办园的难度尚且很大,就更不用说进城务工人员子女了。其次,现有政策下,民办园的收费一律实行市场调节价,采取的是备案制,除一部分向中端发展外,更多的是完全按照市场规律办园,提供高端化、贵族化的选择性服务。显而易见,进城务工人员家庭也没有足够的经济实力在市场(民办园)购买此类学前教育服务。第三,基于以上两点,进城务工人员子女大多数进入的是无证园。虽然无证园往往办园质量难以保证、办园行为不规范,且大多存在消防、卫生、食品等多方面的安全隐患,但由于其具有入园手续简单、保教费用较低、接送时间灵活等“优势”,进而成为进城务工人员家庭满足子女入园刚性需求的惟一选择。

  造成上述现实困难的原因是多方面的,除了结构性供需失衡、财政投入不足且不均匀、幼儿园收费定价不规范等外,最核心的仍在于我国福利筹资的高度分权化。我国的福利支出责任主要由省级以下政府承担,且长期以来省级以下政府支出占比较大。在这样一种福利支出责任机制下,提供进城务工人员子女学前教育这一公共服务,就需要主要依靠地方自身财力来解决,显然地方(尤其是“流入地”政府)的积极性不会高。与福利筹资的高度分权化紧密相关的,就是不同层级政府间职责不明确,且权责配置不合理。从国家政策层面来看,“地方负责,分级管理”频频出现在学前教育相关文件表述中,但各级政府具体职责分担方面的规定仍然模糊且不具体,特别是对各级政府在学前教育财政投入和支出方面的责任划分仍然不明确。

  与义务教育“两为主”政策执行过程中的财政困局类似,在实际操作中,学前教育的投入责任往往也层层下划到县级以下政府。虽然中央政府也会辅以转移支付为地方提供一定经费支持,但是,或因为“流入地”多数为经济发达地区,进而无法获得县级以上财政支持;或因为这些经费投入没有形成稳定的保障机制,进而使得“流入地”政府财政压力加大、积极性不高(这里面也存在“撒胡椒面”的情况)。当然,“流出地”政府责任不明确,特别是有关学前教育经费投入分担机制不明确,也是造成“流入地”政府对解决进城务工人员子女学前教育问题态度不积极的原因之一,下一步需要予以统筹考虑。

  破解进城务工人员子女学前教育难题的政策建议

  首先,建立明确的政府间学前教育责任分担机制。如前所述,福利筹资的高度分权化是造成进城务工人员子女学前教育现实困难的核心所在,不同层级间政府职责不明确、权责配置不合理更是加剧了福利制度地区分割的局面,进而影响到跨区域(特别是跨省)流动的进城务工人员子女平等享受学前教育这一公共服务。因此,下一步应着重提高中央和省级政府的责任,特别是在学前教育财政投入和支出方面的责任,建立各级政府共同分担、省级为主的学前教育经费保障体制。此外,虽然现实中大多数街道、乡镇仍是学前教育事业的直接责任主体,但鉴于“国十条”已明确提出“以县为单位编制学前教育三年行动计划”,且相较于街道、乡镇,区县一级无论是在经费支出、财力保障,还是统筹规划、管理指导等方面都具有较强优势,因此,未来应进一步明确并加大区县政府对学前教育事业的管理职责,建立以区县为主的学前教育管理体制,同时优化街道、乡镇的职责。

  其次,尽快实现学前教育生均公用经费“钱随人走”。充分利用现有(及正在建设的)学籍信息管理、公安部身份认证、税务社保等系统,准确把握进城务工人员子女的区域流动情况。考虑到省际财力差别较大,以及推进改革的难易程度,近期不妨借鉴安徽省义务教育阶段电子教育券的做法,先实现省内流动的生均公用经费“钱随人走”,再稳步实现跨省流动的“钱随人走”。对于跨省流动的生均公用经费“钱随人走”,或采取中央承担固定费用,基于全国平均水平确定,并综合考虑经济社会发展、物价正常增长等适时调整;或采取中央承担一定比例,根据区域确定不同比例。而且,进城务工人员子女在“流入地”公办园的,其保教费等标准应与户籍幼儿一致;在民办园的,“流入地”政府部门核拨生均公用经费补助后,等额减收其保教费。但从长远来看,“钱随人走”应是未来的改革方向。

  第三,加紧研究制定学前教育阶段“两为主”的政策。参照义务教育阶段采取“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主”的方式解决进城务工人员子女接受义务教育问题,加紧研究制定“以流入地区政府管理为主,以公益性、普惠性幼儿园为主”的政策解决进城务工人员子女接受学前教育问题。一方面,破解进城务工人员子女学前教育问题,需要“流入地”政府及其主要负责人认识到位,对这一群体基本的学前教育服务需求“真重视”。因此,除了“国十条”提出的城镇幼儿园建设要充分考虑这一群体的需求外,“流入地”政府在发展学前教育、构建(及布局)学前教育公共服务体系时,同样需要充分考虑进城务工人员子女接受学前教育的需求,应将此作为对相关官员考核的约束性指标。另一方面,鉴于区县政府(甚至街道、乡镇)实际上是“流入地”直接管理学前教育事业的责任主体,区别于以往政策中“地方负责,分级管理”的概括性表述,“以流入地区政府管理为主”更加明确强调的是管理体制上的“以区县为主”,而不是经费保障上的“以区县为主”。因此,解决“流入地”所有适龄幼儿的学前教育问题,仍然是中央、省、市和区县各级政府的共同责任。

  第四,多途径扩大公益性、普惠性学前教育资源供给。进城务工人员子女“入园难”问题凸显,反映出的同样是城市学前教育的供需失衡,因此,在本质上仍是短缺问题。但是,在现有财政条件下扩大学前教育资源供给,除了用好增量与调整存量并举外,还必须合理把握服务的范围和水平。按照“广覆盖、保基本”的要求,审慎执行“适度超前”的建设标准,在城乡结合部、厂区(及部分城镇新区)等进城务工人员聚集地区,加大政府投入,新建、改建、扩建一批安全、适用的公办园;同时,通过相关政策引导、鼓励社会力量在上述区域举办普惠性幼儿园,通过政府购买服务的方式,对这些符合质量、安全等条件、吸纳进城务工人员子女的民办园予以补贴及相关政策优惠。


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