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佘宇:农村学前教育发展需完善制度机制
佘宇

2017-06-22

    农村学前教育是我国学前教育事业的重要组成部分。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称为《教育规划纲要》)专门提出要“重点发展农村学前教育”、“努力提高农村学前教育普及程度”。2014年1月发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(即2014年中央一号文件)在“推进城乡基本公共服务均等化”中,首次提出要“大力支持发展农村学前教育”。2014年11月,教育部、国家发改委、财政部印发《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》,更是明确提出要“逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制”、“着力扩大农村学前教育资源”。这表明,国家政策层面已经把农村学前教育的发展问题提上重要议事日程,农村学前教育受到空前关注,迎来良好发展机遇。因此,加快发展农村学前教育,建立和完善农村学前教育公共服务体系,提高农村学前教育普及程度,已成为当前及今后一段时期保障和改善民生的重大举措。

    一、农村学前教育事业发展迅速,但仍存在不少突出问题

    2011—2013年,根据《教育规划纲要》和“国十条”的精神,各地以县为单位编制实施学前教育三年行动计划,国家实施8个学前教育重大项目,包括农村学前教育在内的学前教育改革发展取得历史性成就。全国在园幼儿三年增加918万人,比过去十年增量的总和还多,学前三年毛入园率达67.5%,三年提高10.9个百分点,“入园难”得到初步缓解。

    但是,也应该看到,当前农村学前教育事业发展成果还比较脆弱。由于相关制度机制的不完善,农村学前教育仍是整个学前教育事业发展的薄弱环节和短板,基本普及学前教育的重点和难点仍在农村。

    (一)区域发展不均衡

    发展农村学前教育,是为了适应农村经济社会发展的需要,以及满足农民群众子女迫切的入园需求;但从某种意义上来说,农村自身建设得好不好、发展得好不好,也会影响农村学前教育的发展水平。那些农村学前教育发展较好的地区,往往也是城乡经济社会发展一体化较好的地区;而那些农村学前教育发展缓慢的地区,往往也是农村经济贫困、发展滞后的地区。总的来看,由于底子薄、欠账多,以及普惠性学前教育资源依然不足,中西部农村特别是集中连片特困地区、少数民族地区、人口分散地区、留守幼儿集中地区学前教育发展相对较弱,入园率较低,留守幼儿等困难群体“入园难”还比较突出。正是基于这种发展现状的考虑,2013年12月,中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》专门把“到2015年,贫困地区学前三年毛入园率达到55%以上……到2020年,贫困地区基本普及学前教育”确定为“教育扶贫工作”的一项重点任务。

    (二)幼儿园运转困难

    学前教育成本分担和运行保障机制尚不健全,农村幼儿园运转普遍困难。对于教办园,县级财政仅对其编制内人员予以保障,编制外人员的工资、社保等从保教费中列支;对于乡镇、村办园,又分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种情况,编制内人员由县、乡(镇)两级财政予以保障,乡镇、村级对此类幼儿园投入与否、投入多少完全取决于自身财力情况,不足部分也从保教费中列支;对于民办园,保教费是其主要(甚至唯一)收入来源。考虑到农村地区经济发展总体滞后,幼儿家长经济承受能力有限,幼儿园收费也较为低廉、且仅能维持日常运转(及人员费用或举办者利润),大多数幼儿园无力拿出更多资金用于改善园所条件、提高人员素质及待遇等方面,可持续发展更无从谈起。从调研情况来看,大多数农村幼儿园的教职工(编制内的除外)工资和日常运行主要依靠保教费收费;而且,随着办园成本不断上升,收支不平衡也已成为影响农村幼儿园“办园难”(或运转困难)的重要因素,更是带来克扣幼儿伙食费、降低教职工工资等问题。

    (三)师资短缺、质量堪忧

    农村幼儿教师数量不足,专业素质亟待提高。2011—2013年,乡村幼儿教师的增幅虽然略高于县镇和城市,但无论是新增数还是总数,乡村与镇区、城区相比均有较大差距。考虑到在园幼儿的实际规模,乡村幼儿教师数量不足的问题更加突出。从在园幼儿与幼儿教师的比例来看,2013年,乡村幼儿园的这一比例为40:1,远高于镇区(25:1)和城区(16:1);即便是从在园幼儿与教职工的比例来看,乡村(24:1)也高于镇区(16:1)和城区(9:1)。学历情况是反映幼儿教师专业素质的重要指标。2013年,乡村幼儿园专任教师高中学历比例较高(42.33%),远高于镇区(31.36%)和城区(22.84%);而乡村幼儿园专任教师专科学历比例(43.88%)和本科学历比例(7.34%)则远低于镇区(51.74%、13.64%)和城区(55.72%、19.85%)。

    (四)学前教育低水平发展

    从调研情况来看,农村幼儿园违背幼儿成长规律的“小学化”问题较为严重,主要表现在教学内容小学化、教学形式小学化和教学管理小学化三个方面。此外,作为承担农村地区学前教育的重要力量,农村民办园大多数为缺乏资质的“小作坊式”,管理不规范、幼儿教师“无证上岗”等现象突出,园舍与设施、食品卫生与疾病预防、幼儿交通等方面存在诸多隐患,安全事故频发。这些都直接或间接影响到农村学前教育的保教质量。

    二、制度机制不完善是造成农村学前教育现实问题的根本原因

    造成农村学前教育上述现实问题的原因是多方面的,除了农村的贫困、凋敝以及经济社会发展滞后等外,最核心的仍在于农村学前教育制度机制不完善,一些关键问题仍需进一步突破。

    (一)政府职能尚未转变

    首先,政府责任不到位。由于对学前教育性质和作用的认识仍不明确,加之现有考核评价制度等的局限,部分农村地区(政府)在各级各类教育中有意或无意忽视(甚至边缘化)学前教育发展,没有把农村学前教育放在保障和改善民生的重要位置。特别是在发展规划、财政投入、师资建设和保障公平等方面,政府责任尚不到位。

    其次,发展思路有偏差。目前,各地发展农村学前教育仍然沿袭“重点建设”的思路,评估结果更是与幼儿园等级创建经费、升级奖励经费、保教费收取标准等挂钩。现实中,等级幼儿园(优质园)数量与比例已然成为各地政绩指标,功利性、工具性色彩较强。而且,沿袭“重点建设”的思路,采取有区别的投入,从一开始就形成幼儿园之间的差距;对幼儿园实行等级管理,并实行有差别的扶持政策,则进一步强化幼儿园之间的差距。这些都与基本公共服务均等化的理念有所偏离。

    第三,行业监管不得力。农村幼儿园(尤其是民办园)幼儿伤害事件、安全事故频发,反映出当地教育、卫生等行政部门联动监管“缺位”或存在“盲区”。如果不尽快解决因“九龙治水”、权责交叉、信息不畅等导致的监管缺失问题,规范农村幼儿园发展,确保其保教质量又何从谈起。

    (二)事业管理重心偏低

    横向来看,同一层级的不同政府部门在发展农村学前教育方面职责不清、分工不明、权责交叉、多头管理等问题较为突出,前面提及的农村幼儿园安全事故频发仅是其中一个表现。纵向来看,虽然“地方负责,分级管理”频频出现在学前教育相关文件表述中,但各级政府具体职责分担方面的规定仍然模糊且不具体。实际操作中,学前教育的投入责任往往也层层下划到县级以下政府。虽然中央政府也会辅以转移支付提供一定经费支持,但并未形成稳定的保障机制。现实中,大多数乡镇也成为农村学前教育事业的直接责任主体,管理重心层级过低,统筹协调和财政保障能力十分有限。对于那些经济贫困、发展滞后的中西部农村地区,这一问题尤为突出。

    (三)幼师政策有待突破

    目前,制约幼儿教师队伍建设的关键性政策主要体现在身份、待遇、职业发展等方面。从身份来看,农村幼儿教师分为3种情况,即公办园编制内教师、公办园编制外教师和民办园教师,这种不同会带来职业吸引力、师资稳定性、师德素养、保教能力等一系列差异。从待遇来看,由于身份的不同,“同工不同酬”问题突出。从调研情况来看,农村公办园编制外教师的收入水平仅相当于编制内教师的一半,民办园教师的工资水平就更不乐观(面临拖欠甚至更低)。从职业发展来看,农村公办园对教师在职培训的重视和投入比民办园更多,教师的培养渠道、培训覆盖面也更广。当然,如果考虑到城乡的因素,幼儿教师在工资待遇、职业发展等方面的差异将更加显著,这也使得农村幼儿教师“下不去、留不住、干不好”的状况更加突出。

    实现农村学前教育可持续发展,必须首先从根本上消除城乡二元体制的影响,完善相关政策,加大公共财政对农村公共事业投入的力度。聚焦到农村学前教育制度机制方面,则需要从系统设计与重点扶持两方面入手,以确保农村学前教育真正实现可持续发展。

    发展农村学前教育,必须切实转变政府职能,理顺各级政府间的权责关系。同时,加强保教人员队伍建设。还应注意因地制宜,绝不能脱离农村的实际、搞“一刀切”。

    (四)经费保障机制没有确立

    随着中央和地方加大学前教育财政投入,学前教育经费占财政教育总经费的比例在2010年以后明显增长,从2009年的1.36%增至2012年的3.23%.但这些投入大多是项目资金(或专项资金),涉及校舍改建、综合奖补、教师培训、幼儿资助等几大类,主要通过扩总量、增资源的方式来提高农村学前教育普及水平,尚未涉及园所成本分担、日常运行保障等方面的内容。事实上,目前各级政府对学前教育的财政投入仍然严重不足,政府的学前教育成本分担比例仍然偏低,以2013年为例,农村地区的政府分担比例仅为29.92%.之所以会出现这种情况,根本原因还是在于学前教育(包括农村学前教育)在各级各类政府财政中仍未实现“预算有科目”,学前教育生均公用经费标准或生均财政拨款标准仍未出台,学前教育财政经费保障的长效机制仍未建立。此外,如前所述,由于县级以上政府统筹不足,越是(县级以下)基层政府,其学前教育财政支出压力越大。鉴于我国大多数乡镇财力较弱,仅仅依靠乡镇承担财政投入责任,将难以支撑农村学前教育可持续发展。

    (五)质量保障机制不够完善

    保障并提升农村幼儿园的保教质量,需要进一步健全幼儿园动态监管机制,不断提高教职工的专业素质和实践能力。如前所述,幼儿园等级评估作为评价保教质量的一个主要手段,目前存在诸多问题。如何推进农村幼儿园管办评分离,以及强化教育督导,委托社会组织开展教育评估监测,仍需深入研究。虽然在普惠性学前教育资源仍然不足的大背景下,这些问题还不突出、也不急迫,但解决不好,影响深远。

    (六)民办园的作用尚不明确

    虽然各地在发展农村民办园方面进行了许多有益探索,也推出不少得力举措,但就全局和总体而言,一些长期制约农村民办园健康发展的制度桎梏和政策壁垒还没有从根本上消除。在“要不要发展农村民办园”、“怎样发展农村民办园”等方面,各地认识并不一致,不同程度存在不敢、不愿、不让、不会的状况。首先,对农村民办园的定位、功能及活动范围认识不清。从调研情况来看,有的农村地区民办园发展很快、规模及数量很大,但提供普惠性学前教育服务的能力还不够强;有的农村地区则偏重(甚至偏好)发展公办园,过于强调公办园的占比,民办园发展还不够充分。其次,除监管不到位外,鼓励和引导农村民办园提供普惠性服务的用地、减免税费(租金)、教师培训等优惠政策(及落实)也不够。第三,购买农村民办园普惠性服务的长效机制还未形成,这里面也有基层政府缺乏相关经验和能力的问题。

    三、实现农村学前教育可持续发展的政策建议

    实现农村学前教育可持续发展,必须首先从根本上消除城乡二元体制的影响,完善相关政策,加大公共财政对农村公共事业投入的力度。聚焦到农村学前教育制度机制方面,则需要从系统设计与重点扶持两方面入手,以确保农村学前教育真正实现可持续发展。

    (一)转变政府职能,均衡协调发展农村学前教育

    发展农村学前教育,必须切实转变政府职能。首先,按照“国十条”关于多渠道加大学前教育投入的要求,加大财政对农村学前教育的投入力度,尽快出台学前教育生均公用经费标准或生均财政拨款标准,进一步明确学前教育经费投入及增长机制、学前教育经费在同级财政性教育经费中的比例等,务求具体化、可操作,实现学前教育“预算有科目”、“新增有倾斜”、“生均有标准”、“优惠有政策”、“资助有制度”。其次,加大对农村薄弱地区学前教育的支持力度。针对集中连片特困地区中大多是山区或高原地区,应进一步推广“巡回支教”(或“送教入村”)这类服务模式,重视村一级的资源开发、利用和政策倾斜。第三,加大农村学前教育的督导力度。发展农村学前教育,以及相关配套措施的顺利实施,离不开当地政府的大力支持,需要各级政府及其主要负责人认识到位,对农村学前教育“真重视”。必须扭转片面追求等级园数量和比例的倾向,树立基本公共服务均等化的理念,把农村学前教育均衡协调发展程度作为对相关官员考核的约束性指标。

    (二)理顺权责关系,建立“以县为主”的管理体制

    发展农村学前教育,必须理顺各级政府间的权责关系。党的十八届四中全会决定(以下简称《决定》)明确指出,(要)“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责。”根据《决定》的精神,下一步应着重提高中央和省级政府的责任,特别是在学前教育财政投入和支出方面的责任,建立各级政府共同分担、省级统筹的学前教育经费保障体制。由于县一级无论是在经费支出、财力保障,还是统筹规划、管理指导等方面都比乡镇一级更有优势,未来应更加明确并加大县级政府对农村学前教育事业的管理职责,建立“以县为主”的农村学前教育管理体制(而不是经费保障上的“以县为主”),同时优化乡镇的职责。部分地区在这方面已有好的探索。

    “以县为主”意味着要进一步加强县级层面对农村公办园、民办园发展的统筹、规划和监督职能,以及对这些幼儿园的评估和督导:“以县为主”也意味着要进一步加强对县域内各级各类农村幼儿园教职工(尤其是幼儿教师)队伍的管理与服务,既包括编制内教师,也包括编制外教师,还包括民办园教师。例如,可以通过建立“以县为主、县乡(镇)两级共管共建”的农村幼儿教师队伍管理体制,落实农村公办园机构编制,提高农村民办园幼儿教师工资水平(尤其是解决保险待遇问题),强化农村幼儿教师专业培训,大力提升师资专业素养;有条件的地区,也可以考虑将农村幼儿园园长、幼儿教师纳入县域范围内校长教师交流轮岗的范围。总之,发展农村学前教育,仍然是中央、省、市和县各级政府的共同责任。要加大、提高中央和省级政府的统筹责任,特别是在学前教育财政投入和支出方面的责任,建立各级政府共同分担、省级统筹的学前教育经费保障体制。

    (三)多措并举,充实提升农村幼儿教师资源

    发展农村学前教育,关键在于加强保教人员队伍建设。从某种意义上来说,制约农村学前教育发展的核心问题不是园舍建设、设施设备等硬件资源,而是保教人员队伍(尤其是幼儿教师队伍)。如前所述,农村学前教育现有师资队伍,既存在量的不足,也存在质的担忧。如果“量”与“质”的问题不解决,势必影响到农村幼儿身心健康成长乃至生命安全。要想实现农村幼儿教师“下得去、留得住、干得好”,改善他们的待遇水平是一个重要突破口。目前,中央财政已对中西部地区和东部困难地区试点省份的学前教育巡回支教志愿者在岗期间的工作生活补贴以及参加社会保险等费用给予补助,这对于稳步推进农村学前教育发展、及时弥补师资缺口发挥了一定的作用。应在总结试点经验的基础上,将义务教育阶段已经实施的特岗计划、转岗计划、免费师范生制度、需求地生源招生政策等进一步拓展到学前教育阶段,并通过多种方式让这些特岗幼儿教师、转岗幼儿教师能够在农村稳定工作。

    但从长远来看,加快建立幼儿教师“人才储备库”十分必要。要充分利用现有具备办学条件的中职、高职以及专科、本科院校资源,扩大幼儿教师等相关专业招生规模,增加人才培养及供给;但对于扩大招生规模的院校,要对其办学条件、办学质量进行严格审查与督导,确保人才培养质量。与此同时,进一步加大中央(及各级)财政资金对农村幼儿教师的培训力度,科学制定培训规划,创新培训模式,完善培训体系,全面提高他们的整体素质和专业化水平。鉴于编制内与编制外教师“同工不同酬”现象普遍存在,下一步应把统筹解决农村幼儿教师编制、待遇(和职业发展)作为努力方向。这就要求进一步建立、完善、调整和优化财政性学前教育的投入结构,在编制数量难以突破的情况下,用服务岗位预算管理代替人员预算(编制)管理。当然,这也是需要进一步研究的重点。

    (四)因地制宜,选择最适宜的服务供给模式

    发展农村学前教育,必须因地制宜,绝不能脱离农村的实际、搞“一刀切”。这就要求,农村学前教育的规划布局必须充分考虑农村人口居住的特点,服务内容必须充分考虑农村家庭育儿的特点。总体而言,农村地区(尤其是中西部农村地区)人口居住相对分散,家长平均受教育程度较低,普遍缺少科学的育儿知识。对于那些父母进城务工、不在身边的留守幼儿,大多是跟祖辈生活在一起,这种隔代抚养给幼儿身体发育、情感、行为和社会性发展等方面造成的不利影响将更为突出。因此,规划布局上,要充分考虑服务半径和覆盖范围,确保广大农村幼儿能够方便、就近接受学前教育服务。

    提供这些服务的,既可以是乡镇中心幼儿园,也可以是村幼儿园;既可以是全日制的机构,也可以是半日制、计时制的机构;既可以是按年龄分班的标准园所,也可以是混龄班的幼教点(或教学点);既可以是公办性质的,也可以是民办性质的,但要保证公益性、普惠性的占有较大比例。服务内容上,要通过培训、观摩、家长班等多种形式,帮助农村家长了解幼儿身心发展的基本规律和特点,扬弃传统习俗与经验,掌握科学的育儿知识;与此同时,还要充分调动基层组织(村委会)各种资源,加强其能力建设与资源整合,优化农村环境,促进家庭环境改善。最后,对于农村民办园,应采取相应举措,从规范与帮扶两方面入手,鼓励和引导其提供普惠性学前教育服务。


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