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佘宇:民办教育:成就、问题与挑战
佘宇

2017-06-22

    就全局和总体而言,一些长期制约民办教育发展的制度桎梏和政策壁垒还没有从根本上消除;在“要不要发展民办教育”和“怎样发展民办教育”两大核心问题上,相关政府部门仍然没有形成共识和采取统一行动。

    改革开放以来,我国民办教育事业快速发展,成为教育事业的重要组成部分。但是,受各种因素的制约,民办教育发展过程中还存在不少困难和问题,发展还不够科学。因此,进一步完善制度机制,促进民办教育健康发展,重要而紧迫。

    我国民办教育发展进入新阶段

    民办教育是我国教育事业的重要组成部分。改革开放以来,民办教育从无到有,从小到大,获得了显著的发展,在弥补国家教育经费不足、提高教育的资源供给能力,以及提供多样化的教育服务、推动教育改革等方面,发挥了重要作用。党的十七大以来,我国教育进入促进公平、提高质量、内涵发展的新时期,民办教育在继续发展壮大的同时,在提高质量、办出特色方面取得了显著进展。可以说,随着一系列重要政策文件特别是《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的颁布实施,大力扶持、依法管理民办教育的力度显著加大,公办教育与民办教育共同发展的格局正在逐步形成。

    我国民办教育发展的成就主要体现在以下几个方面:

    1.民办教育快速发展,事业规模和所占比例都有较大提升。改革开放以后的短短几十年时间,我国民办教育从几乎没有到发展到如此大的规模,本身就是一种发展成就。无论是学校数还是在校生数,都经历了一个从无到有、从小到大的发展过程,民办教育已经逐步成为我国教育事业的重要组成部分,基本形成了民办教育与公办教育共同发展的格局;在我国教育事业中的地位,也从可有可无逐步过渡到不可或缺。从类型上看,民办教育也由最初的文化补习班等非学历性教育机构发展到各种各样的办学类型,包括高等学历教育等;从最初低层次的发展水平逐步过渡到高层次、多元化发展的阶段。从地域类型来看,民办教育的发展也从少数城市扩展到全国,呈现出欣欣向荣的态势。

    2.民办教育的发展缓解了公办教育供给不足的状况,帮助实现了部分适龄人口的受教育权利。我国民办教育发展的最初动力,正是由于公共教育经费投入不足造成的供给不足。长期以来,除了北京、上海等极少数大城市,我国大部分地区的公办中小学教育机会供给都是绝对不足的。其中,中西部地区小学、初中、高中供给都不足,东部地区主要是高中阶段教育机会不足。民办教育的发展迅速缓解了公办教育供给不足的状况,为没有机会上学的适龄人口提供了宝贵的就学机会,保障了受教育的权利,特别是为我国农村地区实现“普九”做出了历史性贡献。而且,民办教育的发展还在一定程度上解决了进城务工人员随迁子女的教育问题。

    3.民办教育作为一种选择性教育,满足了人民群众日益增长的差异化教育需求。改革开放以来,我国经济高速发展,收入差距持续扩大,社会阶层迅速分化,从一个同质性较强的社会转变成一个富于多样性的社会。人们的教育需求也日益多样化,不再满足于公办教育相对单一的教育内容和教育方式。于是,针对各类差异需求的民办学校应运而生,成为一种全国性的普遍现象。民办学校的发展,满足了社会不同人群对于多样化教育的选择,不仅为择校提供了更多可能,也为择校创造了一个较为公平的市场环境。可以说,民办教育在不同程度上优化了教育资源配置,提高了教育教学质量,发挥了自身的特色。

    4.民办教育推动了教育管理体制改革,促进了政府职能转变。民办教育在改革开放后应运而生,其在早期的一些“非制度化”做法,也加快了政府对教育的职能转变,逐渐从干预管理到出台相关政策,依靠法律法规来规划和引导。民办学校的出现和成长也给现有的公办学校带来了竞争压力,有些地区民办学校的发展已经明显影响了公办学校生源和师资的稳定。面对民办学校带来的竞争压力,公办学校不得不加强和改进学校的教学、管理,以稳定生源和师资。另一方面,民办教育在特色办学、人才流动等方面的成功经验也为公办学校正在进行的一系列改革起到了示范作用。因此,民办教育在推动公办学校改革以及整个教育体制改革方面能够发挥积极的作用。

    总之,我国民办教育的蓬勃发展,既扩大了教育资源总量,增加了教育的选择机会,也促进了教育投入体制改革,办学管理体制的创新,增强了教育改革发展的活力。在提高教育服务水平、满足人民群众多样化教育需求方面发挥了积极作用,为实现教育事业的整体跨越、经济社会发展进步做出了重要的贡献。

    民办教育发展面临的突出问题

    随着经济社会发展和国情深刻变化,我国教育事业发展呈现出新的阶段性特征,亟须继续加快发展民办教育,发挥其重要作用。主要体现在:第一,教育保障能力显著增强,财政对教育的投入不断加大,“有学上”的问题已基本解决,正在向“上好学”的方向发展;而且,随着家庭经济条件的不断改善和提高,城乡居民多层次、多样化的教育需求也不断增加。所有这些,亟须创新教育服务提供方式。第二,与其他公共部门普遍存在的问题一样,公办教育活力不足、办学形式单一、机制僵化,亟须引入社会力量激发活力。第三,社会发育不断成熟,公民参与社会公益的积极性不断加强。其中,一部分是从事非营利事业,有捐资办学的热情;而另一部分则是有投资办学的热情,亟须分类加以引导与规范。第四,随着我国经济发展进入“新常态”,这对高素质人力资源供给提出了更高要求,也更强调教育教学与产业发展紧密结合;而民办教育尤其是民办职业教育在这方面更加具有优势。第五,某些学段(如学前教育、普通高等学校教育)为了促进教育公平,仍然需要通过大力发展民办学校(幼儿园)来增加教育资源供给。

    但是,我国民办教育发展仍面临很多突出问题,还不能很好适应教育事业发展新的阶段性特征的要求。总体来看,民办教育经过几十年的发展,虽然已经具有一定规模,但发展仍然不充分、不规范、不平衡,这在本质上就是发展还不够科学的表现。“不充分”是指,与OECD国家的私立教育相比,我国民办教育的规模不大,层次还较低,质量还不高,影响也比较小。“不规范”是指,关于民办教育健康发展的政策制定比较滞后,相关的法规体系尚不完备。“不平衡”是指,民办教育在地区间、学校间的差异很大。比如,东部地区(温州、上海等地)的民办教育发展较好,而中西部地区的民办教育则发展较为滞后;同一个地区,有的学校发展良好,有的学校问题重重。

    而且,和其他领域的改革一样,当前我国民办教育发展也步入了攻坚期和深水区。虽然过去一段时间教育行政部门和一些地方政府,在发展民办教育上作了许多有益探索,也推出不少得力举措,但就全局和总体而言,一些长期制约民办教育发展的制度桎梏和政策壁垒还没有从根本上消除。在“要不要发展民办教育”和“怎样发展民办教育”两大核心问题上,相关政府部门仍然没有形成共识和采取统一行动。由于受到各种主客观因素的制约和干扰,当前在民办教育体制改革和机制创新问题上,一些部门仍不同程度存在不敢、不愿、不让、不会改革创新的状况。这种局面导致社会力量兴办教育的动力不足、热情消退,严重制约我国民办教育的健康可持续发展。

    当前,我国民办教育发展亟待解决十大问题,即法人属性问题、产权属性问题、学校权力问题、教师权益问题、会计制度问题、营利与非营利问题、合理回报问题、优惠政策问题、市场监管问题、政府服务问题。如果将这些问题进行归类,大致可以分为以下四类:第一类是民办学校的属性问题,包括“营利与非营利问题”与“法人属性问题”;第二类是民办学校的产权、资产和会计制度问题,包括“产权属性问题”、“合理回报问题”和“会计制度问题”;第三类是民办教育发展中的政府职责问题,包括 “优惠政策问题”、“市场监管问题”和“政府服务问题”;第四类是民办学校的治理问题,包括“学校权力问题”和“教师权益问题”。而且,无论是十大问题还是四类问题,都是环环相扣,紧紧相连的,并非彼此独立存在。

    民办教育发展正在面临人口形势变化带来的严峻挑战

    改革开放以来,我国人口形势已经发生巨大变化,总和生育率迅速降低,并长期维持在低生育率水平。经济社会发展带来的婚育观念和模式改变成为生育率下降的主导因素。我国已经成为一个低生育水平国家。20世纪70年代之前,我国的人口增长率基本上都在2%以上,而70年代到90年代中期,则基本维持在1%—2%,2012年人口自然增长率已经低于0.5%.总和生育率从上世纪70年代初的超过6快速下降到90年代的更替水平左右。对于当前生育率的确切水平,学界存在较大争议,但大多数学者的研究和估算认为在1.4—1.65。这固然不够准确,但我国已经成为一个低生育水平国家是一个不争的事实,人口的自然增长率将长期维持在极低水平并会逐渐降为负值。我国生育率的下降不仅速度快,而且下降的幅度也远超预期。新世纪以来人口增速远低于人口规划的预测水平。“十一五”规划将我国人口总量目标确定为“2010年和2020年的人口总量将分别达13.6亿人和14.5亿人;人口总量高峰将出现在本世纪30年代,达15亿人左右”。2010年我国的人口总量仅为13.4亿,仅5年人口增量就较预期减少2000万。

    2010年以后,除了高生育率水平情境下我国新增人口数量呈上升趋势外,其他三种生育率水平情境下新增人口数量无一例外都呈现下降趋势。而且,即便是高生育率水平情境下,2015—2035年的新增人口数量也呈现下降趋势,直至2035年以后才开始逐步回升。如果现行的人口政策(特别是生育政策)不进行大的调整,我国将面临生育率进一步下降并跌入低生育率陷阱的较高风险。事实上,我国人口形势的巨大变化已经给包括教育政策在内的社会政策带来诸多挑战。

    具体而言,新增人口数量的不断减少,意味着未来各学段生源数量的持续下降,我国教育领域的供求关系也将随之发生重大变化,即总体呈现出“学校多、学生少”的状况。在整体生源数量持续下降的大背景下,绝大多数民办学校将面临比公办学校更加严峻的挑战。但是,这也为民办教育选择适宜的发展方向和思路提供了一个契机。例如,考虑到我国现有的义务教育阶段公办教育资源较为充足,基本能够满足城乡居民子女教育需求,未来生源数量持续下降后,公办教育资源在整体上将更为充足甚至出现富余,所需解决的只是如何更加合理均衡配置公办教育资源的问题。因此,这一学段不宜盲目发展民办教育,特别是那些缺乏特色、与公办学校雷同的民办学校。总体来说,义务教育阶段应以公办学校以及部分非营利性民办学校为主体,给营利性民办学校留有的发展空间有限,即便有,也是发挥其在提供多样化、个性化需求方面的作用。


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