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佘宇:以分类管理为突破口促进民办教育健康发展
佘宇

2017-06-22

    和其他领域的改革一样,当前我国民办教育发展也步入了攻坚期和深水区。本报告认为,应进一步明确民办教育目标定位和活动范围;理顺政府与民办学校关系,引导和规范民办教育发展;区分营利性和非营利性,加快建立民办学校分类管理制度;夯实民办学校内涵发展,提高民办教育质量水平。

    进一步明确民办教育目标定位和活动范围

    当前我国教育事业发展呈现出的新的阶段性特征,基本可以概括为过度需求和差异需求两个方面。其中,过度需求是指公办学校无法提供充足的入学机会,满足不了全部需求,因此,需要发展民办学校来填补需求缺口;差异需求是指家庭有着不同于现有公办学校提供的教育偏好,需要依靠民办学校来满足更高标准、更加多样化和个性化的教育需求。民办教育的继续发展,必须与这一阶段性特征相适应,而不是仅仅为民间资本(社会资金)寻找出路,或是囿于办学所有制形式、争取和维护民办教育办学群体自身利益、为了发展而发展。政府在民办教育发展过程中(特别是在学前、普通高等教育等非义务教育阶段),仍然具有不可推卸的责任。而且,发展民办教育,也必须在选择自由、效率、公平和社会凝聚力这四个政策目标中寻求平衡。从现实来看,在我国民办教育政策制定和执行过程中,既存在对民办教育歧视性的政策,也存在为促进而促进的倾向。实际上,发展民办教育机构(学校或幼儿园)只是实现教育政策目标的一种手段,而不是目标本身。在某种程度上,这些目标会相互冲突;在不同的学段,这几个目标的优先顺序也有所区别。

    由于不同学段有着各自的独特性,且在教育服务供给的制度上也各有特色,因此,民办教育的角色和作用也应存在差异。具体来看:

    (一)学前教育阶段:主导非营利+补充营利

    结合数量和性质两方面情况,民办学前教育的角色应该包括两种情况,一种是占有主导地位的非营利性民办幼儿园,另一种是补充地位的营利性民办幼儿园。对于前一种情况,由于政府要承担付费责任,所以对应的制度安排是政府购买服务,其具体形式非常多样,包括对供给方付费的补贴制度、对需求方付费的教育券制度,以及承包等,这几种形式在我国都得到了尝试。对于后一种情况,则由私人部门进行投资,面向市场中有需要的群体提供服务,民办幼儿园的运营遵循市场法则,收益由幼儿园的投资人支配。

    (二)义务教育阶段:补充非营利+补充营利

    从现实情况来看,民办义务教育的角色包括了两种情况,一种是向高端需求群体服务的,以商业化模式运作的补充性民办义务教育学校;另一种是向无法进入公办义务教育学校的家庭提供的非营利性、补充性义务教育服务的民办学校。从趋势来看,前一种民办义务教育学校还将继续得到发展,而后一种则会随着户籍制度改革、国家投入力度的加大逐渐消亡或被并入普通的公办义务教育学校行列之中。

    (三)职业教育阶段:从补充非营利到半主导非营利

    综合来看,民办职业教育在职业教育体系中的角色分两类,一类属于补充性非营利性院校,主要指登记为民办非企业单位的那些民办职业教育机构,另一类是处于主导地位的营利性院校,主要是提供经营性培训服务的那部分机构。职业教育作为一种强调培养学生实际操作能力的教育类型,与市场的需求有着天然的联系,甚至可以说,职业教育的活力来自于和市场、社会的良性互动,因而在职业教育领域,民办教育有着特殊的重要地位,基于这一点,民办职业教育将在未来成为重要的增长点。同样,也是出于职业教育与市场的紧密联系,政府在职业教育领域的过多干涉可能会阻碍职业教育的发展和职业教育质量的提升;但与此同时,职业教育的成功与否关系到国家经济发展方式的转变和产业结构的调整能否有足够的技能人才作为支撑,所以政府对职业教育的责任却是不可推卸的。因而在制度安排上,将负有付费责任的政府和民办职业教育机构相结合是当前最优的选择,以政府购买服务作为主要的制度安排。

    总之,在义务教育阶段,必须坚持政府办学为主体,围绕教师轮岗、财力均等和学生资源均等方面建立完善的配套制度,推进义务教育均衡发展;在非义务教育阶段,大力鼓励支持民办教育发展,引导民办学校提供多层次、多样化的教育服务,增强教育选择性。鉴于教育事业发展必须坚持的公益属性以及世界各国的经验、教训,民办教育的发展方向应该明确为鼓励和引导社会力量重点兴办公益性教育事业。考虑到不同学段的特殊性,高中及以上将是未来民办教育发展的重点领域。此外,针对不同类型的民办学校(或幼儿园),公共财政的投入范围和重点,以及具体的管理办法、措施和扶持政策等也需要加以明确。这也是一些教育发达国家比较成熟的经验,是国际上管理民办教育的通行做法。

    理顺政府与民办学校关系,引导和规范民办教育发展

    从政府与民办学校的关系来看,由于教育事业带有国家意志的色彩,政府作为教育行业的监管者,要对民办学校的办学行为、教师的准入、教育教学质量水平、教育服务标准等进行监管;同时,政府也是教育公共服务的提供者,通过购买服务、财政补贴等方式,鼓励和支持民办学校创新服务提供方式,实现民办教育健康可持续发展。此外,其他政府部门也对民办学校负有一般性监管职责,例如财务会计、登记管理等方面,不同部门都有相应的管辖权。鼓励和引导民办教育发展,应进一步加强顶层设计,推动相关法律法规的顺利修改,从宏观框架下彻底理顺民办教育机构的法人属性,明确民办教育机构的市场定位以及各级政府对其的职责,制定民办教育机构的长远发展规划,探索政府如何在发展和规范民办教育中找到政策平衡点,推动民办教育健康有序发展。此外,中央政府在加强顶层设计时,应积极吸收地方有益的探索,通过系统评估,对已取得的可复制、可推广的经验进行总结、提炼、推广,同时对基层探索保留一定宽容度以及试错空间。只有顶层设计与基层探索形成自上而下与自下而上的发展合力,才能共同推进民办教育的健康发展。

    从激励角度来看,要进一步改善民办教育发展环境。依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位,落实民办学校在招生、专业及课程设置等方面的办学自主权,保障民办学校学生在就业市场中的机会平等,切实激发民办教育发展活力。建立健全政府服务民办教育的体系,确保民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。对民办学校的科研项目建设、校本课程开发,给予一定的公共财政经费资助。非营利性民办学校依法享受与公办学校同等的税收、报建立项、规费减免、水电气供给等方面的优惠待遇;对非营利性民办学校新建、扩建所需用地,按公益性用地采取行政划拨或协议出让等方式提供。此外,还应疏通捐赠渠道、培育捐赠文化,依法支持有能力的基金会、社会团体办学,引导捐资人成立基金会,或将捐赠资金委托有能力的基金会办学;在尊重捐赠者、出资者意愿的前提下,允许引入公益信托机制,依法通过基金运作筹集办学经费;个人和社会组织通过获得捐赠扣除资格的公益性组织向民办学校捐赠时,享受相应的所得税或其他税收优惠。换言之,一方面,需要尽快清理并纠正现有的各类歧视性政策,去除民办教育发展的“镣铐”;另一方面,也要尽快制定与完善相关扶持、优惠政策,赋予民办教育发展的“翅膀”。

    从约束角度来看,要进一步规范民办教育发展。加强政府对民办教育发展的统筹、规划和监督职能,转变民办教育发展模式。一是,加强对民办教育的评估,依法对民办学校实行督导,建立专业化的民办学校认证评估体系,形成制度化机制,促进民办教育办学质量的提升。要建立各级各类民办学校督导评估制度,加强对民办学校办学方向、办学条件、教育教学、财务管理、招生与收费行为等办学活动的指导、监督和督导评估,依法规范民办学校的办学行为。根据民办教育督导评估工作和年度常规登记审验结果,探索民办教育信息披露制度,定期将民办学校(机构)办学情况向社会进行公告,督促民办学校(机构)规范办学、科学发展。二是,进一步健全和完善民办学校的法人治理结构,通过权责分明、职能清晰的制度建设,确保决策的科学、民主。要指导民办学校不断完善其法人治理结构,全面依法设立理事会(董事会),切实保障校长行使教育教学和行政管理的职权,不断提高学校管理的质量。

    加快建立民办学校分类管理制度

    建立民办学校分类管理制度,应明确营利性与非营利性民办学校的区分标准。关于非营利组织,《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》、《民间非营利组织会计制度》、《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》等都规定了其应同时满足的多个条件,如不以营利为目的,资源投入者不享有所有权,财产及其孳息不用于分配或变相分配,注销后的剩余财产用于非营利性目的等。根据国际惯例和我国国情,建议按照学校法人财产独立完整、举办者投入属于捐赠、办学盈余不用于分配、剩余资产用于社会公益事业四个特征来认定非营利性民办学校,按照投资办学并获取利润回报认定营利性民办学校。其实,对于民办学校分类的标准,在理论上并没有太大的争议,只是在旧制度下形成的模糊认识和权宜之计,造成了既有的利益格局,难以认定和处理。因此,推进民办学校分类管理,关键是在尊重民办学校举办者历史贡献的前提下,选择务实、灵活的改革策略,统筹兼顾各方面的利益关系,向新的制度平稳过渡。

    民办学校分类管理是系统的制度设计。除了明确分类标准外,还需要建立和完善相关配套政策,主要包括:

    (一)办学许可和注册登记制度

    现行制度的漏洞在于,举办者向审批机关申请设立民办学校(不具备办学条件,未达到设置标准的,先申请筹设)前,为形成办学条件,必须开展筹资和项目建设活动,于是举办者先期投入到民办学校的资产在学校法人尚不存在的情况下,只能放在举办者名下,落实非营利性民办学校法人财产独立完整则成为监督的盲区。解决的办法是引入基金会机制,由基金会接受筹资,基金会法人作为非营利性民办学校的举办者,完成筹资、办学许可、注册登记等一系列程序。根据公益性事业单位改革的部署,现阶段,将非营利性民办学校登记为事业单位法人,温州市民办教育综合改革采取了这一做法。

    (二)产权、资产管理和财务会计制度

    在实行分类管理后,非营利性民办学校资产包括社会捐赠财产、国有资产以及办学积累三类,应由基金会统一管理,分别登记建账,实行专项管理。民办学校存续期间,对学校所有资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。基金会汇合财政拨款和政策补助、社会捐赠、学校服务收费,为学校发展筹集经费,全部用于教学科研等学术活动。非营利性民办学校终止时,依据《民办教育促进法》进行财务清算。关于清偿债务后剩余财产的处理,国家投入的国有资产由审批机关负责安排用于教育事业,社会捐赠资产和办学积累继续用于发展民办教育事业。非营利性民办学校依照《民间非营利组织会计制度》和其他相关法律规定进行会计核算,实行财务公开制度,接受第三方审计,公布审计结果,并报审批机关备案,接受检查。

    (三)法人治理和内部管理制度

    非营利性民办学校实行理事会(董事会)领导下的校长负责制。理事会或者董事会作为学校的决策机构,由社会贤达、教育专业管理人员、捐赠者代表、学生(家长)代表、教职工代表、社区代表等组成,理事会(董事会)成员组成比例总体上应体现社会公益性和代表性。理事会(董事会)定期商议学校发展的重大事项,确定校长人选,报审批机关核准。保障校长独立行使职权。校长对副校长人选提名、校内教师和管理人员聘用、财务和资产使用管理、学校教学科研事务等具有决定权。建立健全监事会、工会、党团、教职工代表大会等组织机制。

    (四)教师人事制度

    在公办、民办两种组织形式下,需要创新机制,建立灵活的教师人事制度。打破公办、民办界限,实行教师全行业管理,建立统一的教师人力资源市场。实行公办、民办学校统一的教师招聘制度。探索建立公办学校与民办学校之间的教师流动机制,公办学校在职教职工到非营利性民办学校工作,身份不变,工龄连续计算,按照学校规模单独核编。民办学校教职工依法享有与公办学校教职工同等权利。地方政府可根据各自财力对非营利性民办学校给予补助,确保非营利性民办学校教师工资待遇和社会保障待遇不低于同等职称的公办学校教师。非营利性民办学校教师,在工作调动、档案转接、教龄计算、人事代理、评优评奖、职称晋升、科研项目申请等方面享受与公办学校教师同等待遇。

    夯实民办学校内涵发展,提高民办教育质量水平

    对于义务教育阶段的民办学校,我们认为应发挥其在提供多样化、个性化需求方面的作用。因此,应在满足城乡居民对义务教育阶段基本需求的前提下,注重引导民办义务教育学校错位发展、特色发展。以下重点谈一下其他学段民办学校的发展思路。

    (一)鼓励和引导民办园提供普惠性服务

    针对学前教育阶段民办园占比过高的现状,以及这一学段兼有保育和教育的双重任务,加之“入园难、入园贵”问题仍未得到有效缓解,应在继续增加公办园数量、提高公办园占比的同时,以分类管理为抓手,鼓励和引导民办园提供普惠性学前教育服务。首先,对民办园实行分类管理之后,关于非营利性民办园的各项扶持和优惠政策将得以真正落实和进一步完善,这将有助于其继续提供普惠性学前教育服务;其次,营利性民办园的办园成本更加透明,学费虽有上涨的可能,但政府仍有采取相应的政策工具对其进行调控的余地;最后,经过这些年的努力,已有相当比例的公办园可以提供普惠性学前教育服务。而且,如果区域内公办园、非营利性民办园的占比较高,也会对营利性民办园的收费空间产生一定的约束。这些也都有利于减轻家庭的学前教育支出压力,使其享受到普惠性的学前教育服务。

    (二)营造民办职业教育发展的政策空间

    一是,加大对民办职业院校的支持,促进民办职业院校转变发展模式。民办职业院校作为职业院校的重要组成部分,在为地方经济发展提供高素质劳动力方面发挥着重要作用,并且基于职业教育与产业密切关联的特征,民办职业院校将在未来扮演更积极的角色。所以,民办职业院校的发展不仅仅是院校自身的事情,也关乎地方经济发展,政府有责任提供政策和资金方面的支持,为民办职业教育的发展创造条件。对于民办职业院校来说,则要更加积极地调整发展战略,将与市场的接轨作为未来发展的驱动力,摆脱依靠收取学生学费发展的传统模式。二是,将民办职业教育纳入地区职业教育发展的整体布局和框架。一方面,推动民办职业院校与公办职业院校协同发挥作用,实现优势和功能互补,调动一切促进职业教育发展的资源和积极性,创造更丰富、更具活力的职业教育发展空间;另一方面,要在资源配置上将民办职业院校和公办职业院校同等对待,获取资源以地区职业教育发展的需要和公平竞争为基准,不因“公办”或“民办”的身份差异而不合理地分配资源,在促进地方职业教育事业发展的同时,实现民办职业院校的健康发展。三是,坚持养老金制度正确方向,加快企业年金体系建设。民办职业院校要为教职工缴纳一定水平的企业年金,以此保障教职工的养老待遇,如果该职业院校从事的是公益性、非营利性的教育事业,这笔经费支出的一定比例就应该由国家承担,通过在税收、财政补贴等方面的优惠政策对民办职业院校予以支持。此外,在未来的民办教育发展中有必要针对营利性和非营利性的民办职业院校分别制定相应的管理、税收等政策。

    (三)推进民办高等学校转型发展

    随着高校扩招之后,农村学生的比例虽然明显提高,但其主要分布在教育资源、教育质量较弱的地方院校和专科院校,更有不少集中在民办高等学校。但是,由于财政投入严重不足、筹集办学发展资金融资难,民办高校主要依靠收取学费滚动发展,进而造成高中以上学段民办教育的家庭支出较大。而且,费用负担也会将一部分寒门学子拒之门外。这势必会影响民办高校在畅通农村和贫困地区学子纵向流动渠道方面的作用。对此,需要加快推进民办高校转型发展。从办学属性的角度来看,最重要的就是按照营利性和非营利性,建立民办高校的分类管理制度,针对不同类型的民办高校分别制定相应的管理办法、措施和扶持政策,引导民办高校(尤其是高职)向非营利方向发展。非营利民办高职应以发展公益性的民办职业教育事业、培养技能型人才为首要目标,收费项目及标准实行政府指导管理;除了在民政部门注册登记外,运营成本、财产财务、个人收入分配和年终收益分配等方面也应接受更加严格的监管,进而为其接受社会捐赠、公共经费投入创造条件。此外,从人才培养的角度来看,还应鼓励民办高校向应用型本科院校转型,面向行业产业设置学科专业,形成突出实践能力培养的教学体系,采取产学研合作的人才培养模式,提高教师实践教学能力。这就需要进一步加大政府政策方面的支持和保障。


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