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农产品价格支持政策迫切需要改革
叶兴庆 秦中春 金三林

2017-02-21

应对现行农产品价格支持政策进行全面审视,推动现行增产导向的农业支持保护政策体系向未来竞争力导向的农业支持保护政策体系转变。解决这些问题的根本出路,在于对农产品价格支持政策进行整体重构。

2004年以来,适应工业化城镇化发展阶段的变化和农业农村自身的深刻变革,以连续十二个中央1号文件为平台,我国逐步建立起以取消农业税、实行农业补贴为主要标志的农业支持保护政策体系。在这个政策体系中,以粮食最低收购价、重要农产品临时收储为主要工具的价格支持政策占有重要地位。

这些政策工具的运用,有力地调动了农民种粮积极性,促进了粮食增产和农民增收。但没有一成不变的政策工具。经过10多年的创设、发展、运作,这些政策工具遭遇的约束开始加强、不适应性甚至弊端开始显现。主要包括:频繁启动最低收购价和临时收储,“政策市”阻碍了农产品市场主体的发育成长;托市价的刚性上涨使国内外价格倒挂的拐点提早到来;“成本加合理利润”和“成本加基本收益”的定价原则,使托市价高于市场长期均衡价,导致供大于求、库存积压;造成收储系统出现严重的寻租与腐败现象。

面对农业市场化、国际化程度越来越深的大趋势,应对现行农产品价格支持政策进行全面审视,推动现行增产导向的农业支持保护政策体系向未来竞争力导向的农业支持保护政策体系转变。解决这些问题的根本出路,在于对农产品价格支持政策进行整体重构。

农产品价格支持政策的形成背景

我国现行农产品价格支持政策的主体框架是在2004年以后逐步建立起来的。之所以在2004年后出现这一重大变化,主要有四个方面的影响因素。

一、党的十六大明确提出统筹城乡发展,各方面在建立农业支持保护政策体系上逐步形成共识。

200211月,在党的十六大报告中,中央从实现全面建设小康社会的重点难点在农村的判断出发,明确提出了统筹城乡经济社会发展的战略任务。20049月,在党的十六届四中全会上,中央明确作出“两个趋向”的重要论断,即在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;在工业化达到相当程度后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。这一重要论断的提出,为实行农业支持保护政策奠定了思想和认识基础。

二、本世纪初我国经济发展出现了一些转折性变化,农业生产发展出现新特点。

世纪之交,随着亚洲金融危机逐步结束,我国一些重大经济体制改革取得突破性进展,工业化和城镇化进入加快发展阶段,农村劳动力大规模向工业和城镇转移,经济发展出现了一些转折性变化。一方面,农村劳动力供求关系发生重大调整,农村富余劳动力大幅减少,农民工工资结束长期徘徊不前的局面、步入上升通道,刘易斯第一拐点来临,工业生产和城市服务业的人力成本开始上涨。另一方面,农业劳动力的机会成本开始明显上升,土地流转现象增多。这既推动了农业领域机器替代劳动力的进程,也使农业生产的人工成本、土地成本以及物质费用成本明显上升。

三、全国粮食产量下滑到8614亿斤的阶段性低点,国内粮食供需偏紧现象重新出现。

1998年全国粮食总产量创历史纪录,国家库存积压严重,市场粮价下降,国有粮食收购企业亏损严重。国家出台了粮食流通体制改革举措,推进农业结构战略性调整,启动退耕还林等工程。此后5年,全国粮食产量连续下降,2003年降至阶段性低点的8614亿斤,比1998年的阶段性峰值低1632亿斤。由于粮食生产持续减产,粮食供求关系发生逆转,从阶段性供过于求转变为供求紧平衡乃至供不应求。2003年,南方地区大米价格率先上涨,带动国内粮食市场价格出现较大幅度回升,引发了全社会对国家粮食安全问题的广泛关注。

四、新世纪第一个涉农中央1号文件出台,迈出了逐步建立农业支持保护政策体系的重大步伐。

2003年,中央召开了两次农村工作会议。1月召开的会议,总结了2002年农业和农村工作,指出全面建设小康社会,必须统筹城乡经济社会发展,更多地关注农村、关心农民、支持农业,把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。12月召开的会议,总结了2003年农业和农村工作,着重研究了促进农民增收、提高粮食综合生产能力等问题。2004年初,《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》正式印发,这是新世纪第一个涉农中央1号文件,迈出了逐步建立我国农业支持保护政策体系的重大步伐。

农产品价格支持政策的主要内容

我国农产品价格支持政策主要由粮食最低收购价政策、重要农产品临时收储政策组成,这些政策经历了一个发展演变的过程。

一、粮食最低收购价政策

2004年,国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发〔200417),决定全面放开粮食收购市场,充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用,实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

作为此次改革的核心内容,粮食价格形成机制实现了市场化,即“一般情况下,粮食收购价格由市场供求形成”。与此同时,这次改革也为国家定价和国家收购预留了一定空间,即“当粮食供求发生重大变化时,为保证市场供应、保护农民利益,必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种,在粮食主产区实行最低收购价格”。

1998年粮食流通体制改革出台的“按保护价敞开收购”政策不同,2004年粮食流通体制改革出台的“最低收购价政策”明显要审慎得多,留给市场机制发挥作用的空间也大得多。2004年粮食流通体制改革的指导思想是走市场化道路,即“充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用”,只是为“粮食供求发生重大变化”这一非常状态下的政府托市预留了操作空间。

粮食最低收购价政策具有“三特”的特点:特定的情形,只在粮食供求发生重大变化时才实行,一般情形下不实行;特定的品种,只有短缺的重点粮食品种才实行,一般粮食品种不实行;特定的地区,只有粮食主产区才实行,一般地区不实行。

遵照这一指导思想,2004年只出台了稻谷最低收购价政策,2006年才出台小麦最低收购价政策。此后尽管地方有要求,但中央再也没有扩大最低收购价政策的品种范围。从历年出台的稻谷和小麦最低收购价执行预案看,有明确的价格、地区、时间要求。稻谷和小麦最低收购价水平经历了多次提高。特别是2008年至2014年,稻谷最低收购价连续7年提高,累计提价幅度达到早籼稻93%、中晚籼稻92%、粳稻107%2009年至2014年,小麦最低收购价连续6年提高,累计提价幅度达到白小麦64%、红小麦和混合麦71%。出于多种因素考虑,2015年未再提高稻谷和小麦最低收购价。

二、重要农产品临时收储政策

重要农产品临时收储政策是国家为解决部分重要农产品价格下跌和“卖难”问题,在主产区针对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等临时实施的托市政策。国家委托符合一定资质条件的农产品收储企业,按国家确定的收储价、收储量、质量标准收购农民当年所产的农产品。

2007年、2008年和2009年,国家先后对东北主产区的玉米、大豆,以及湖北、安徽等省的油菜籽实行临时收储政策。从2011年到2013年,国家连续三年对全国棉花主产区的棉花实行了临时收储政策,临储收购量接近当年棉花产量。从2011/12年到2012/13年,国家连续两个榨季对全国糖料主产区的食糖实行了临时收储政策;2013/14年、2014/15年改为制糖企业自主收储、自负盈亏,中央财政仅对企业短期储存食糖进行全额贴息,利息仅按照半年期银行基准贷款利率和半年储存时间计算。

临储政策与最低收购价政策,共同点在于都属于中央事权、由中央财政承担费用;不同之处在于,最低收购价在播种前公布、临储价在即将收获时公布,最低收购价收购不限量、临储收购量自上而下分配。

总体而言,临储政策的“含金量”不如最低收购价政策。临储政策本质上是中央与地方、农口博弈的结果。从2004年粮食流通体制改革的宗旨和中央的意图看,本不想扩大粮食最低收购价政策的实施范围。但地方从当地利益出发,强烈要求中央将当地主产品种纳入国家托市收购计划,作为中央事权,由中央财政承担费用。在利益博弈过程中,地方、农口一度处于道德制高点,作为让步,中央不得不出台类似最低收购价政策、但实际含金量略逊一筹的临储政策,而且作为“临时”政策,随时准备退出。

2014年开始,中央在与地方、农口的博弈中开始占据主导地位,推行棉花和大豆目标价格补贴改革试点,实质性调整食糖临储政策;2015年调整油菜籽临储政策,中央仅给主产区地方财政一定补助,临储政策的实施办法由地方自行确定,这实际上是将价格支持事权交给了地方政府,从中央层面看已退出油菜籽临储政策。

农产品价格支持政策存在的主要问题

从过去10年情况看,农产品价格支持政策具有三大效应:

一是增产效应。自2004年到2014年,我国粮食生产出现恢复性增长并屡创新高,全国粮食总产量实现“十一连增”,提前达到《国家粮食安全中长期规划(2008-2020)》提出的2020年粮食总产目标。实践表明,价格支持政策是影响农民生产决策的重要因素,是促进粮食生产稳定发展的有效措施。

二是增收效应。据国家粮食局材料,2014年全国最低收购价和临时收储粮食2478亿,通过提价托市、增加收购、优质优价、整晒提等、产后减损等措施,促进种粮农民增收550亿元以上,全国农民人均受益60元左右。

三是调节效应。2008年、2010年、2012年、2014年,国际粮价四次大幅震荡,波动幅度超过40%,而国内粮食价格始终保持平稳上升的态势,最主要的原因就是我国实行了农产品价格支持政策。

但也必须看到,农产品价格支持政策毕竟是一种政府干预行为,随着内外部条件的变化,其弊端逐步显现,深化改革的迫切性日益彰显。

第一,频繁启动最低收购价和临时收储,“政策市”阻碍了农产品市场主体的发育成长。自粮食最低收购价格政策和重要农产品临时收储政策实施以来,只有少数年份没有启动政策预案。

最低收购价和临时收储政策频繁启动,导致市场化购销主体难以参与购销活动,农产品市场在政府干预下呈现“政策市”特征:在产区,托市收购主体按最低收购价或临储价收购,市场化主体难以按预期的价格参与收购;在销区,国家拍卖政策性农产品的时机、数量、底价对市场价格有决定性影响,市场化主体难以作出经营决策。

在“政策市”的影响下,农产品市场化收购主体及其收购量会减少,除了部分有稳定销售渠道的农产品加工或流通企业外,在市场参与收购的主体主要是以国有企业为主的指定企业。这些企业依靠国家所提供的购、销、存费用补贴和贷款等从事经营活动,形成了事实上的垄断,制约国有企业本身的深化改革,也挤压其他市场化企业的发展空间。

对一般市场化企业,如果没有参与政策性购销,要通过正常的市场经营获利很困难。近10年来,中储粮公司的粮食购销储备业务不断扩大,中储粮管理体制饱受诟病,而参与临时收储的地方国有粮食购销企业改革滞后,在相当大程度上背离了2004年粮食市场化改革的初衷。

“政策市”导致的其他问题是,“稻强米弱”和“麦强面弱”的市场格局,阻碍了粮食加工企业的发展;每年的新粮相当部分变为国家库存,市场化加工企业不得不使用国家拍卖的库存陈粮,“储新推陈”降低了终端市场上粮食产品的品质,不利于提高消费者生活质量。

第二,托市价的刚性上涨使国内外价格倒挂的拐点提早到来。

加入WTO以来的一个时期内,我国主要农产品的国内价格低于国际市场价格,这为阻挡国外农产品涌入国内市场提供了一道“防火墙”,也为国内农产品价格上涨预留了空间。但近几年来,随着我国粮食最低收购价政策和重要农产品临时收储政策的实施,主要农产品国内市场价出现持续上涨,平均上涨速度明显快于国际市场价格上涨速度,使国内外农产品价格的对比关系逐步发生重大变化。

2013年左右开始,我国主要农产品价格从普遍低于国际市场转变为普遍高于国际市场。我国资源禀赋决定了主要农产品、特别是土地密集型农产品价格迟早要超过国际市场价格。这个拐点会随着工业化城镇化发展到一定阶段后自动到来。但最低收购价和临时收储价的刚性上涨,使国内外价格倒挂的拐点提早到来。

目前我国主要农产品国内价全面超过国际市场离岸价和按配额内低关税计算的进口到岸税后价,部分产品甚至超过了按配额外高关税计算的进口到岸税后价。价格倒挂造成财政负担加重,部分产品包括价格支持和财政支付性补贴在内的“黄箱”补贴力度已接近甚至超过我国加入WTO时作出的上限承诺。

第三,“成本加合理利润”和“成本加基本收益”的定价原则,使托市价高于市场长期均衡价,造成供大于求、库存积压。

在实施最低收购价和临时收储政策的背景下,我国主要农产品定价的基本原则是“成本加合理利润”和“成本加基本收益”,其隐含的假设是据此制定的托市价格低于市场长期均衡价格,不会激励农民扩大生产,从而不会造成生产过剩。

问题在于,这里的“成本”不是高效率生产者的成本,甚至不是全社会平均生产成本,往往照顾到了低效率生产者的生产经营情况;这里的“合理利润”和“基本收益”,使生产者能够获得比种植其他没有纳入价格支持政策范围的农产品更多的利益。这使得实行价格支持政策的农产品的产能不断扩大。

据分析,东北地区低积温带大量种植玉米、一些原先种植大豆和高粱等作物的地区改种玉米,与玉米临储价格逐年提高有很大关系;新疆大量边际土地被开发利用、棉花种植面积急剧膨胀,与棉花临时收储政策的刺激作用密不可分。同时,国内外价格倒挂导致世界过剩农产品向我国转移,加剧我国农产品市场供求矛盾。近两年主要农产品进口快速增长,大多属于“价差驱动型”,而非“数量不足型”。国内增产与进口增加“双碰头”,结果就是国家库存增加、亏损加重。

作者简介:叶兴庆,国务院发展研究中心农村经济研究部部长;秦中春,国务院发展研究中心农村经济研究部副巡视员;金三林,国务院发展研究中心农村经济研究部第一研究室主任。


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