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项安波:深化国有企业改革的制度基础与主攻方向
项安波

2016-12-28

  经过三十多年的改革和努力,我国的国有企业在规模与实力、政企关系、公司治理等方面都有了长足进步。但囿于委托代理、体制约束、机制失衡、政策性负担、多元化目标等影响或制约因素,仍然存在国有企业行业分布不尽合理(我国国有企业主要分布在工业部门的能源、原材料、装备业和服务业部门的金融、批发零售、房地产、通信、交通及基础设施领域,行业分布仍然较广;在很多竞争性领域,国有资产仍有较大分布)、中小企业过多(2011年底,全国国有企业中,中小型企业占92.8%,小型企业占73.2%)、监管体制不尽完善、效率相对不高、管理相对粗放等问题。其取得的成就与其拥有的资源、与广大民众的期望仍有差距。当前,仍存在着进一步深化国有企业改革的强烈呼声。

  同时,我国国有企业“重资产、顺周期、难调整”的发展特征,使其在经济调整期仍然存在着陷入新一轮困境的风险。这也要求国有企业必须未雨绸缪,主动推进改革。那么,当前深化国有企业改革的条件是否成熟?这可以从如下三个方面来判断:我国的国民经济实力已大幅提升,当前国有企业经济效益尚可,有经济条件进一步推进国企改革;我国社会保障体系已基本确立,改革风险承受能力较之以前大为增强;上一轮国企改革积累了经验教训,各方对深化改革的认知水平已经大为提高。可以认为,继续深化国有企业改革有其必要性和重要性,条件也已基本具备,应抓住当前主动推进国企改革的有利时机。

  其次,当前各界对国有企业的性质、定位及深化改革的方向等问题存在不同看法。众说纷纭中如何选择改革的道路?笔者认为,“国有企业产权制度改革是深化国有企业改革的核心,国有资本管理体制改革是深化国有企业改革的关键”,实际上已指明了深化国有企业改革的方向。这些年国有企业被广为诟病的一些问题及所引发的广泛讨论、争议,均与近年来国有企业产权制度改革基本停滞、国有资本管理体制改革进展相对缓慢等问题有关。这两个问题又交互影响,进一步强化了对国有企业改革的影响;此外,两者还都与国家所有权政策密切相关。因此,形成更加明确、系统的国家所有权政策是深化国有企业改革的制度基础,继续深化国有企业产权制度改革和进一步推进国有资本管理体制改革是深化国有企业改革的两个主攻方向。

  形成更加明确、系统的国家所有权政策

  我国已初步明确了“公有制为主体、国有经济为主导;混合所有的股份制是实现公有制的主要形式;国有资本在国家安全、自然垄断、重要公共产品和服务、支柱产业和高新技术产业等四个行业领域应有控制力;国家控制有参控股等多种方式”等国家所有权政策的基本方针,但总体看还只是框架性的政治安排,关于国有企业或国有资本的功能、分布及如何处理国有企业、国有资本与非国有企业、非国有资本的关系等有关重大问题,还有待具体阐释。在新时期,应和财政政策、产业政策和竞争政策等相关国家公共政策结合,明确关于国家出资和国有资本运作的国家所有权政策,使其具有指导性和可操作性,以顶层设计为深化国有企业改革奠定制度基础。

  完善的国家所有权政策体系要求有前瞻性和具体化的目标和机制,有服务于目标的政策体系和工具手段,有能不断改进政策设计和实施的组织保证体系:

  ——首先,要明确国家所有权政策的基本含义,在明确政府的国家所有权目标、明确所有权机构的具体目标、设定国有企业的战略目标和具体目标的基础上,实施国有经济布局结构调整的战略规划。

  ——其次,应明确国家所有权政策的体系框架,明确国家所有权政策的总体政策和具体的针对国有企业的分类管理政策,推进分类管理。

  ——第三,要定义和评估国有企业的受托责任,制定国有企业信息披露政策,确保国有企业在公司层面具有充分的透明度;并建立国有企业经营业绩报告、经营业绩评估和经营业绩审计等实现国家所有权政策目标的治理和问责机制。

  ——第四,形成促使国家所有权政策不断完善、有效实施的组织体系,明确履行国家所有权政策制定职能、执行职能与监督职能的国家所有权机构主体。国家所有权政策的制定、执行与监督职能既要有效分解、相互制约,又要协调、避免相互冲突。

  继续深化国有企业产权制度改革

  近年来国有企业产权制度改革因为认识不一、利益冲突、体制问题和法律不完善等多方面原因基本处于停滞状态,主要表现为目前国有企业的公司制改造任务尚未完成(截至2011年底,全民所有制企业仍占国有企业总数的15.5%,从业人员占国有企业从业人员的17.0%)和国有企业的国有股一股独大(国有企业中国有股权比重——按国有资产总量占企业净资产总量的比重来估算——为79.6%,且从2007年以来一直保持在80%左右,个别年份甚至略有上升)等问题。

  新时期继续深化产权制度改革,不仅需要解决上述问题,更重要的是,要实现国有股权和国有资本布局的动态调整,使国有企业成为完整、独立的市场主体,优化国家公共资源布局结构并提升其经营效率,提高国民经济效率、协调发展能力及国家竞争力。为实现这一目标,需要完成以下几个具体任务:

  ——要对国有企业按照所属的行业和领域及其产业经济属性实施分类管理,大多数领域中的国有企业要完成公司制改造;除极少数必须由国家独资经营的企业外,大多数国有企业应根据企业的类型、规模和能力,相应地选择引进战略投资者、整体上市和进入产权交易市场等合适方式实现股权多元化。十五届四中全会“除少数需要国家垄断经营的企业外,都要实现股权多元化,并在此基础上建立有效的公司治理结构”的决定,应该得到彻底落实。

  ——在竞争中动态调整、逐步降低竞争性国有企业的国有股权比重,促进多元化、提高流动性,通过股权转让、增资扩股等方式引入社会资本,加快推动国有资本从一般产业领域转向社会保障、科技创新、缓解资源环境约束等社会公共产品领域,向真正关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

  ——建立有效的国有资本配置机制与动态的国有股权调整机制,明确不同领域的国有股权调整的决策主体、条件、程序和方式方法,赋予中小型国有企业国有股权更强的流动性和调整灵活性。

  推进国有企业股权多元化的具体措施包括:推进国有企业股权的证券化,这是当前国有企业改革发展的重要趋势、主要途径和重点任务;大型国企深化产权改革主要通过引进战略投资者和整体上市两条途径;中小型国企深化产权改革的路径主要是进入产权交易市场。通过上述举措和共同努力,促进国有企业成为有效率和具竞争力的独立市场主体,实现国民经济的协调发展。

  进一步推进国有资本管理体制改革

  国有企业只是国有资本的载体。我国国有经济的基本存在形式将逐步从国有企业转变为国有资本,国有经济改革的重点相应地要从国有企业转向国有资本。通过国有资产的“资本化”,利用资本的流动性和国有资本的公共性,通过调整国有资本的投向实现“国有经济有进有退”、优化国有经济布局,提升国民经济整体效率和效益,提高中国企业的国际竞争力。

  当前我国国有资本管理体制主要存在国有资产隶属关系“条块分割”、国有资产资本化程度不足、国有资本流动性不足等三大问题。“条块分割”体制导致部门利益、地区和行业壁垒,无法通过市场机制实现资源优化配置,导致国有企业普遍存在资产流动性差、运营效率低等问题;还导致相关管理政策缺乏整体性和系统性, 国有资产难以产生聚合效应,不利于国有资本的保值增值。国有资产资本化程度不足和国有资本流动性不足成为制约国有资本管理体制改革的基础性问题。产权结构单一导致很多国有企业公司治理存在不少问题,股权多元化程度不高导致国有企业公司制改造任务没有完成,股权多元化不足导致国有资本流动性不足。

  进一步推进国有资本管理体制改革,必须解决上述三个问题,并通过动态调整国有资本来优化国有经济布局结构,提升国家竞争力。具体而言:

  第一,明确国有资本的管理和运作模式,夯实深化国有资本管理体制改革的制度基础。基于国有资本的功能和目标,明确国有资本管理的组织和管理模式,进而完善国有资本管理政策体系,如国有资本布局政策、国有资本调整政策、一般性竞争领域的政策安排以及特殊制度安排等。

  ——当务之急是要建立分层次、全覆盖的国有资本管理体系。为有效解决“条块分割”问题,中央层面应建立全覆盖的国有资本管理体系;为解决监督管理和运营权不分的问题,有必要将国有资本的监督管理和运营权分开。其次,要相应调整国有资本的管理模式。在中央政府层面,组建大国资委专责全国国有资本的监管,履行国家所有权政策的执行职能;成立若干国有资本管理公司或投资基金承担国有资本经营职能,由它们作为所对应企业中的国有资本持股者,在金融市场上实施专业化管理和交易。地方层面的国有资本管理模式,可以因地制宜,根据本地区国有企业、国有资产的数量、规模和行业分布统筹考虑。第三,要完善国有资本管理的组织体系,重点在国有资本的投资、收益、转让等环节明确国有资本管理的组织和参与主体。

  ——国有资本布局政策需要明确国有资本布局的领域。目前国家对国有经济的定位较为笼统、模糊(十五届四中全会,国家将国有经济定位为布局在“涉及国家安全的行业、自然垄断行业或重大基础设施和重要矿产资源、重要公共产品服务行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。2006年,国资监管部门的一份“指导意见”明确并拓展了国有经济布局领域,但并未获得共识),容易被泛化和突破。下一步需要在最高政策层面尽可能明确国有经济应布局的具体行业和领域,并要研究、探讨在不同发展阶段、不同领域的国有资本配置比例;除确有必要外,绝大多数行业要对社会资本实现实质性开放。

  ——国有资本调整政策需要明确国有资本调整的条件和方式。重点是明确国有企业增减资和股权交易的基本原则、条件和程序,与国家发展战略和产业政策相结合来调整国有资本流动和布局。

  ——对一般性竞争领域,首先应淡化所有制概念,实现国有企业和非国有企业公平竞争;其次,国有资本应尽量择机逐步退出;对于滞留不退的国有资本,应提高国有资本经营收益上缴比例至合理水平。

  ——国有资本的管理和运营,还需要考虑是否采用、什么情况下采用以及如何采用优先股制度、金股制度、多级别投票权制度等特殊制度安排。

  第二,进一步加强国有资本的动态调整,创造更有利于深化国有资本管理体制改革的市场条件。首先,需要与深化国有企业产权制度改革相结合,积极探索公有制的多种实现形式,推进股权多元化。其次,积极探索整体上市、进入产权交易市场、引进战略投资者等增强国有资本流动性的多种方式。最后,在组织、法律、政策等方面建立推动国有资本调整的保障措施。

  第三,完善国有资本经营预算制度,改善国有资本经营预算管理。在增强国有资本的流动性后,加强国有资本的经营预算管理,即如何收支的重要性就凸显出来。我国国有资本经营预算管理工作还存在未实现纳入范围全覆盖、收益上缴比例偏低、收入结构不尽合理、支出在国企内部循环等问题。在深化国有企业改革的新时期,首先需要进一步扩大纳入国有资本经营预算管理的国有企业范围,争取尽快实现全覆盖;其次,要逐步合理上调国有资本经营收益上缴比例,对于滞留于一般产业或竞争领域的国有资本,划转比例可进一步提高;第三,要进一步推动国有资本经营预算与公共预算的有机衔接,改善经营预算收入结构和支出结构,以进一步体现国有资本经营收益的全民共享和倾向民生。

  此外,在新的发展时期,深化国有企业改革还需要进一步完善现代企业制度、按照现代公司治理结构改造国有企业,规范政府对国有企业资本金调整机制,按照国际惯例披露信息、推行外部审计,完善高管人员的市场化选聘机制,深化国有企业薪酬体系和收入分配制度改革、建立合理的企业效益与职工工资增长联动机制等等。可以看出,新时期深化国有企业改革的任务既迫切又繁重,仍是中国经济体制改革的核心议题之一。

  国有企业在国民经济中的比重较改革之初已显著较低,实现了从主体地位到主导地位的重大转变,但在我国当前的经济活动中仍发挥着难以替代的重要作用,其兴衰事关国民经济发展和国家竞争力,这要求我们摒弃对国有企业的先验判断,统一改革共识、明确改革方向、凝聚改革力量,更为务实理性地进一步深入推进国有企业改革,促进国民经济的整体效率提升和协调发展。


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