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对延长退休年龄政策改革的几点建议
秦中春

2015-11-30

  党的十八届三中全会提出研究渐进式延长退休年龄政策,具有重要意义。对退休年龄政策的改革,社会关注度高,但不少观点存在偏颇甚至误导。建议加强引导,提高认识,按照建立具有长期性、合理性、公平性和包容性的退休年龄管理制度的思路,实行政治的归政治、经济的归经济和社会的归社会,实行市场的归市场、政府的归政府和个人的归个人,实行保留、取消和修改相结合,保留60岁为一般男公务员的基本退休年龄的制度,重点渐进延长女公务员的基本退休年龄,取消对企事业单位职工的基本退休年龄的强制性规定,鼓励职工个人及其用人单位延长实际退休年龄,深化基本养老保险制度改革,引入新的基本养老缴费管理机制和基本养老待遇确定机制。

  提高对退休年龄管理政策改革的认识

  对退休年龄管理政策进行改革,是一项重大经济社会改革,不能简单地理解为或局限在为解决基本养老基金平衡缺口问题上。延迟退休对个人提高养老金待遇是非常有好处的,这是我国人口老龄化和社会未富先老的必然要求,也是国际社会的普遍发展趋势。真正的问题是,延迟退休后谁给我们工作,这是劳动市场决定的,不是我们个人所能决定的,同时如果按照我们目前的制度设计,如果不改革基本养老待遇确定机制,延迟退休后解决不了基本养老基金平衡缺口问题,甚至效果是相反的,反而会加剧基本养老平衡缺口问题。基本原因是我国对退休的参保人员的基本养老待遇标准实行双重增长机制,一是年龄系数的增长,缴费年限每增加1年,整个待遇标准提高1个百分点,二是工资基数的增长,上年职工平均工资增长多少,整个待遇标准就提高多少,双重增长效果大大超过或抵消了依靠退休年龄延长本身内在的增长效果。由于这种双重增长,对个人而言是有利的,但对于解决基本养老基金平衡缺口问题是无效的。

  在现代社会市场经济条件下,个人退休年龄问题是多元化和多样化的,在管理制度设计上具有复杂性。首先,它既是一个宏观问题,制度设计影响设计劳动市场的总体供求关系、人力资源优化配置和工资成本的国际竞争力;更是一个微观问题,制度设计要尊重个人的客观差异和就业及养老待遇标准选择的自由。其次,它既是一个政治问题,制度涉及掌握公权力的人员就业及岗位管理问题;也是一个经济问题,制度涉及企事业单位的劳动就业人员的市场竞争及福利分配问题;还是一个社会问题,制度涉及男女平等和对个人及弱势群体权利及自由的尊重和保护问题。再次,它既是一个市场问题,合理的制度应是由职工个人和用人单位协商决定和可以选择;也是一个政府问题,合理的制度要限制公务员的在职时间、扩大个人选择就业的机会和规范用人单位的责任;还是一个个人问题,合理的制度应是允许职工个人可以根据其工作能力、财产积累、工作意愿等能选择自己的退休年龄和领取养老金的开始时间。

  目前我国对个人退休年龄的管理规定和不同个人的退休年龄实际上已经是多元化和多样化。在管理制度上,大体可以分为三种类型:公务员管理制度,正规企事业单位职工管理制度,私营业主管理及自由市场制度。在这些制度下,不同个人的退休情况是多种多样的。有的在70岁以上开始退休,比如部分私营企业家和一些公务员如国家主席和国务院总理及很多政治局常委等。有的65岁以上开始退休,比如部分私营企业家和正部长级以上领导等。一般的男同志60岁以上开始退休,一般的女干部55岁以上开始退休,一般的女职工50岁以上开始退休。身体欠健康、劳动技能不足的机关及企事业单位男职工和找不到工作的农民工在60岁以下乃至50岁以下就开始退休。身体欠健康、劳动技能不足的机关单位女职工及企事业单位女职工等在55岁以下乃至45岁左右就开始退休。

  目前我国对个人退休年龄的管理规定存在重要缺陷。一是人口老龄化,人们的平均寿命延长,社会未富先老,基本养老积累严重不足。二是妇女基本退休年龄偏低,男女不平等,不仅社会不公平,而且限制了社会的劳动供给及女职工和女干部养老待遇的提高。新中国成立60多年来,我国实行男女平等,目前尚未退休的人员基本上都是在新社会出生,女同志与男同志一样接受教育、参加工作和享受公共服务,在工作能力和条件上并不比男同志差,而且在平均预期寿命上更长,在退休制度上应当与男同志一致。不仅如此,在刘易斯转折点过后,我国劳动力市场供求发生变化,女同志是劳动力市场的重要组成部分,女同志的实际退休年龄延长后,有利于提高女同志的个人收入及养老金标准,也是很多女同志的迫切要求。三是制度规定“一刀切”,对机关和企事业单位人员在退休管理规定上实行强制退休制度,退休年龄与养老金发放直接关联,退休后工作也不再缴纳保险费,制度设计不完善,缺乏弹性、长期性、合理性、公平性和包容性,在宏观管理和微观管理上没有分开,在政治管理、经济管理和社会管理上没有分开,在市场管理、政府管理和个人管理上没有分开,不适应人口老龄化和刘易斯转折点过后劳动力市场变化新形势,不适应在现代社会发挥市场经济决定性作用的需要,不适应我国进入上中等收入阶段以后人们普遍拥有私有财产、在老年阶段要求具有更大自由选择就业和休息权利的情况。

  推进改革的基本思路

  ——从长计议,顶层设计,推进战略性改革

  主要是适应市场化改革深化、人口结构变化、经济结构变化和社会结构发展变化的需要,实行政治的归政治、经济的归经济和社会的归社会,市场的归市场、政府的归政府和个人的归个人,建立具有长期性、合理性、公平性和包容性的个人退休年龄管理制度。

  ——发挥市场决定性作用,将个人退休问题更多地交给劳动市场决定

  适应现代社会生产力水平提高和人口老龄化的变化需要,为老年人参加就业提供更多的机会,放开企事业单位退休年龄管制,取消对老年人在自愿的情况下参与劳动就业并同等获得报酬以及个人在拥有较多财产情况下可提前离职的限制性规定,允许个人能者多劳和愿者多劳,实行劳动光荣、多劳多得、劳动致富和劳动自由,为人们通过自己参加劳动就业提高老年收入及生活水平提供可能性,为大规模的农民工进城以及进城后长期安居乐业提供制度支撑。

  ——政府更好地发挥作用,尊重和保护劳动者的就业自由及其相关权利

  将政治管理、经济管理和社会管理分开,引入分类管理,合理界定不同类型的用人单位与职工个人之间的责任,对掌握公权力的公务员在工作及退休年龄上进行规范,重点是设立退休年龄高限,同时允许政府机关工作人员从政府离职后在企事业单位继续工作;保护企事业单位工作的个人及劳动者自由和就业权利,保护老年人在达到最低退休年龄以上根据个人实际情况离职及退休的权利,用人单位对个人有能力并愿意在单位继续工作的不得进行强制性退出,对个人在达到最低退休年龄后不愿工作的不能进行强制性工作。

  ——落实社会公正和社会公平,推进男女平等和制度公平

  消除制度歧视,平等对待男女同志,将工作、退休和养老分开,深化基本养老金制度改革,使男公务员与女公务员的退休管理制度一致,二者机会均等,待遇平等;使男职工和女职工的退休管理规定一致,二者机会均等,待遇平等;改革基本养老待遇确定机制和基本养老缴费制度,使推迟退休的职工在养老待遇标准上自动提高,使达到基本退休年龄以上继续工作且领取工资的职工继续按规定比例缴纳养老费。

  政策建议

  ——实行保留、取消和修改相结合,对不同类型的人员实行分类管理

  对公务员和企事业单位人员实行不同的退休年龄管理制度。对公务员,以保留和修改为重点,通过完善公务员法,实行依法管理。对企事业单位人员,以取消和修改为重点,通过修改劳动法和城镇职工基本养老保险制度等,主要实行市场化管理。在公务员和企事业单位人员退休之间建立连接,允许公务员从国家机关退休后可以在企事业单位参加工作,再从企事业单位退休。

  ——重点渐进延长女公务员的基本退休年龄

  对公务员,保留60岁为一般男公务员的基本退休年龄的制度,重点渐进延长女公务员的基本退休年龄,允许个人在达到基本退休年龄后申请适当延长,允许个人在达到最低退休年龄以上申请退休。

  对一般公务员中的男同志,保留60岁为一般男公务员的基本退休年龄的制度,允许达到60岁以后在个人自愿情况下可以申请延长,延长不超过65岁。对一般公务员中的女同志的基本退休年龄进行修改,统一延长到60岁,与男同志的退休年龄一致,允许达到60岁以后在个人自愿情况下也可以再申请延长,但最长也不超过65岁。允许个人在达到最低退休年龄以上申请退休,向企事业单位进行流动。

  ——对企事业单位职工,重点取消对企事业单位职工退休年龄的管制,鼓励个人及其用人单位延长实际退休年龄

  对企事业单位的就业人员,取消对基本退休年龄的强制性规定,规定企事业单位不得以年龄为理由强制人们离职及退休,同时规定职工个人在达到最低退休年龄以上,企事业单位不得以年龄为理由限制人们退休,最低退休年龄统一为50岁,无论是男同志,还是女同志,在达到这一年龄之上都可以申请退休。

  ——深化基本养老金制度改革,将工作、退休和养老分开,实行工作的归工作、退休的归退休和养老的归养老

  改革创新基本养老缴费管理机制和基本养老待遇确定机制,实行工作的归工作(凡工作的就要缴费,不管年龄是多少,都按劳动收入的一定比例计缴)、退休的归退休(退休年龄由劳动市场决定)和养老的归养老 (领取养老金时间由参保者个人决定,早领取的标准自动降低,晚领取的标准自动提高),引入系数基准制,将社会平均工资基本周期参保者的养老待遇作为合约基准,个人基本养老待遇由个人系数与合约基准的乘积计算形成,将个人退休年龄问题内生化;相对基本退休年龄,个人领取养老金时间提早,养老待遇标准自动降低,个人延迟领取养老金时间的,养老待遇标准自动提高。


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