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秦中春:科学理解农产品目标价格制度的内容
秦中春

2015-11-30

  农产品目标价格是农产品目标价格制度中的一个核心概念,但目前学术界对农产品目标价格的基本解释是将其作为与农产品市场价格相对应的一种价格目标或预测价格及参考价格来对待,这在理论上存在缺陷。从经济学角度看,对农产品目标价格的合理解释是一种市场损失补助价格标准,本质上是一种合约价格,是在农产品市场全面放开条件下,政府代表国家,为保护社会特殊群体的合理利益、在公共财政可支付能力和行政可管控能力范围内、核算和发放临时补贴的一种价格计算标准。农产品目标价格制度在形式上是对农产品目标价格的一种制度安排,在性质上是有特殊针对性的一种农业补贴制度,基本目的是要解决市场机制在利益分配上的失灵问题,实行信号的归信号、利益的归利益。建立这种制度具有很多隐含假设和前置条件,需要政府本身进行改革创新并做艰苦细致的努力。

  今年的中共中央1号文件提出逐步建立农产品目标价格制度,引起了社会广泛关注。实际上,我国学术界从上个世纪开始就有人研究农产品目标价格制度。在政策方面,2008年国家颁布的《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》就提出了探索研究目标价格补贴制度。农产品目标价格是农产品目标价格制度中的一个核心概念,但目前学术界对这个概念的解释存在缺陷,很容易在政策实践中产生误导。从经济学上看,农产品目标价格的概念非常特殊。作为一种改革方案,国家建立农产品目标价格制度,并不意味着政府要制定价格目标、预测价格以及参考价格,也不意味着对现行价格管理政策的简单否定,在理论上应该有严格而规范的解释。

  对农产品目标价格的传统解释及其存在缺陷

  近年来,我国学术界对农产品目标价格制度进行了研究,形成了一批研究成果和文献。从公开发表的论文和文章看,对农产品目标价格及制度都进行了理论上的解释或界定。刘树杰(1997年)提出,目标价格是农产品价格调控的水平或区间。孔祥平、许伟(2010年)提出,粮食目标价格是国家或某一地区为稳定粮食生产,保障粮食安全,综合一定时期内种粮成本实际增长和种粮农民合理收益等因素制定的一种政策性参考价格。吉林省物价局粮价课题组(2010年)认为,目标价格是由政府制定并预先公布的预期价格。戴冠来(2009年)提出,目标价格是我国粮食三元价格形成机制中的三种价格形式之一,是国家公布的高于市场价和最低收购价的保证农民种粮收入的目标价位。广东省价格协会课题组(2010年)提出,粮食目标价格首先是在收购环节合理的价格标准。伍世安、刘萍、付兴(2012年)提出,粮食目标价格是指国家在一定时期内为实现一定政策目标而依据某些因素制定的政策性上限价格。伍世安(2012年)提出,粮食目标价格是上限价格而不是“价值价格”;粮食目标价格的政策性目标是多个而不是一个;粮食目标价格是相对价格而不是绝对价格。张千友(2011年)提出,目标价格是国家在一定时期内,为了实现粮食总量平衡、稳定粮食价格和提高农户收益率等目标,而制定的能够反映粮食生产所消耗的资源价值及适当利润的政策性价格。李林茂、余耀明(2011年)提出,粮食目标价格是中央政府在一定时期内根据保障粮食安全需要、弥补种粮成本、保持粮农合理收入、考虑影响粮价形成的各种因素而测定的理想价格水平,该价格可以每几年测定一次,期间可就情况变化作些调整。吉林省物价局和吉林省价格协会粮价课题组(2012年)提出,目标价格是政府事先制定的一定时期的标准价格。徐雪高、沈贵银、翟雪玲(2012年)提到,大豆目标价格是国家或某一地区综合一定时期内种豆成本实际增长和种豆农民合理收益等因素制定的一种政策性参考价格。

  综合学术界对农产品目标价格的解释,主要是将农产品目标价格作为与农产品市场价格相对应的一种价格目标或预测价格及参考价格来对待,基本视角是从价格出发解释价格,这在理论上存在缺陷,并不完全符合提出农产品目标价格制度的本来含意,也与党的十八届三中全会提出的让市场在资源配置中起决定性作用不一致。

  对农产品目标价格的合理解释及其决定因素

  农产品价格问题是非常复杂的。人们在提到价格的时候,对农产品价格的理解往往太简单,并不是从公共管理的角度出发来认识的,忽视农产品价格的多元性、多阶段性和多样性。其实,每一个价格的背后都隐含了众多的假设和条件,比如交易目标、交易时间、交易环节、交易地点、交易对象、交易规模、交易频率、交易可持续性、产品品种、产品等级、产品质量等,一个交易就有一个价格,不同的交易就有不同的价格。如果简单抽掉价格背后的这些假设条件,是无法对价格进行合理评价的。计划经济的做法就是政府定价,简化了交易条件,结果政府无论采取什么方式确定价格,都很难做到准确合理,因为现实的交易是差异化的、复杂的、动态的和不确定的。市场经济的做法就是放开市场购销和交易价格,政府通过确定规则保证价格确定及变化合理,结果解决了价格确定的科学性和合理性问题。

  从经济学上看,对农产品目标价格的合理解释是:在农产品市场购销全面放开的条件下,政府从公共管理入手,为了保护处于弱势地位的长期从事生产发展的特定产区、特定品种、特定规模、诚信经营的农业生产者和低收入的农产品消费者免受农产品市场价格周期性波动的损害,所确定的一种政策性很强的市场损失补助价格标准,包括主要针对主产区生产者的政策性价格下限标准和主要针对低收入消费者的政策性价格上限标准两种。严格地说,这种价格本质上是一种合约价格,是在农产品市场全面放开条件下,政府代表国家,为保护社会特殊群体的合理利益、在公共财政可支付能力和行政管理可控制能力的范围内、核算和发放临时补贴的一种价格计算标准,以此来解决市场机制所不能解决的在利益分配上的失灵问题,推进农产品价格的信号功能(反映供求关系,引导资源配置)与利益调节功能(实现产权转移,承载利益分配)的分离,实现信号的归信号(价格变化由市场决定)、利益的归利益(政策补贴由政府决定)。

  从经济学上看,农产品目标价格的决定因素,并不仅仅是农业生产综合成本及合理收入,而是由国家战略因素、财政因素、行政因素和农业生产综合成本及合理收入因素等共同决定的,并随社会经济的不断发展会有所变化。一是国家战略因素,主要影响是政策性补贴的针对性,只有关系国计民生和社会安全的农产品属于目标价格政策管理范围。随着经济社会发展阶段的变化,国家战略因素是变化的,实行农产品目标价格制度的对象和补贴水平也会有所变化。二是财政因素,主要影响是财政资金约束,这种补贴需要较大的现金投入和以强大的财政实力作为后盾,而国家的财政资源不仅是稀缺的,而且财政资金的使用有比较严格而复杂的预算管理程序。如果没有特别的财政制度安排,补贴难以落实,制约制度的有效实施。如果公共财政可支付能力有限,目标价格补贴的价格标准就不可能较高。三是行政因素,主要影响是组织管理约束,这种补贴需要较大的工作投入和以高效率的组织管理系统作为后盾。如果不深化改革和创新工作方式以及引入现代化技术支撑,有可能花了钱但事没有办好,制约制度的可持续性。如果政府对投机管控能力不足或行政效率不高,目标价格补贴的范围和价格标准会受到限制。四是农业生产综合成本及合理收入因素,主要影响是按照目前的社会平均生产水平及能力进行农业生产所需要的基本投入、综合成本和合理收入所决定的农产品保本价格水平,国家按照这个价格进行补贴后农民可以保证获得基本经营收入。

  农产品目标价格制度的科学内容及隐含假设

  农产品目标价格制度在形式上是对农产品目标价格的一种制度安排,在性质上是有特殊针对性的一种政策性补贴制度及反周期补贴制度。引入农产品目标价格制度的政策目标,是将农产品价格形成机制与政府补贴机制分开,让价格由市场决定,同时又将农产品价格的变化与政策补贴机制联系起来,对由于农产品生产价格过度下降给特定生产者带来的基本利益损害和由于农产品消费价格过度上升给特定消费者带来的基本利益损害由政府进行适当补偿,补偿的方式是针对特定对象、界定利益损害和实行临时补贴及限额补贴,补贴的内容是公开、公平和公正的,补贴的获得具有严格规范的条件及程序约束。

  从农产品目标价格制度的主要内容看,不是一种价格调控制度,而是一种农业补贴制度。由这个制度提供的农业补贴,尽管与粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机补贴等农业生产补贴一样都属于农业补贴,但也有很大不同,要求与实际生产销售挂钩并由市场价格变化来进行检验,如果制度设计合理,这种补贴是更加具有科学性和合理性的。在这种补贴制度中,国家的本质是一个中间人,是在农产品生产出现阶段性或临时性过剩以至于市场价格大幅回落、全社会消费者获得农产品价格下降带来的实质性福利的时候,国家代表消费者为农业生产销售者提供一定的限额补偿,保障基本经营收益,实现生产者与消费者之间的利益平衡,促进农业生产长期稳定发展和保障农产品市场长期稳定供应,建立良好的社会秩序和社会结构。

  农产品目标价格制度在实施中有目标价格补贴、目标价格贷款和目标价格保险三种具体组织形式。对不同的农产品而言,根据发展需要和制度实施条件的不同,这三种形式的制度安排可以单独采用,也可以结合采用。目标价格补贴以特定产区、特定品种、特定规模、诚信经营的农业生产者为对象,主要是实行农产品市场损失国家直接补贴制度,国家设立农产品目标价格补贴合约,符合要求的农业生产者申报并接受核查,以农产品上市后一定时间的社会平均实际交易价格为依据核定与目标价格的差额并计算单位补贴额,结合经办部门核实的作物面积、作物产量和销售数量等信息,由国家财政直接提供差额补助到参加制度的农业生产者。目标价格贷款以农业生产者向银行或相关金融机构申请并获得营销贷款资金为前提,主要是实行农产品抵押贷款制度,国家对作为抵押物的农产品的生产销售价格提供担保,这个担保价格就是农产品目标价格,国家对于作为抵押物的农产品上市后实际市场销售价格低于目标价格的部分带来的市场损失,由国家财政按照实际差额损失直接补助到参加制度的农业生产者以及银行。目标价格保险以农业生产者缴费参加由保险公司负责的市场价格保险制度为前提,主要是实行农产品市场价格保险制度,国家财政对农业生产者参加市场价格保险提供保费补贴。

  农产品目标价格制度由中央政府和地方政府分别组织实施。中央政府实行的农产品目标价格制度,主要是政策性价格下限补贴制度,主要内容是在全国农业主产省或主产区、为应对重要农产品生产价格的过度下降给农民带来的额外损害、针对具有一定经营规模的农民、在满足约定条件下、按照规定的程序和办法、提供限额的政策性补贴。地方政府实行的农产品目标价格制度,既有政策性价格下限补贴制度,也有政策性价格上限补贴制度。在政策性价格下限补贴制度上,可以参照中央政府的制度实行,并在制度上进行接轨,适当提高政策性价格下限和提高补贴标准。在政策性价格上限补贴制度上,主要内容是针对农产品消费价格的过度上涨给低收入群体带来的额外损害,针对低保群体和其他特殊困难群体、在满足约定条件下、按照规定的程序和办法、提供限额的政策性补贴。

  实行农产品目标价格制度,并不意味着政府要制定价格目标或预测价格及参考价格,而是让农产品价格回归市场决定。在这一点上,农产品与其它产品一样,没有特殊性。在市场经济条件下,市场价格是多元化和多样化的,价格由市场决定,在公共管理上市场价格本身不应有目标,而且农产品价格的变化本身受多种因素影响也很难预测或者无法预测,任何由政府确定价格目标的行为都可能存在不合理性或者有风险。

  实行农产品目标价格制度,也并不意味着对现行有关调控政策的简单否定。在保护生产者基本经营收益上,农产品目标价格制度与现行调控政策相比没有什么本质的不同。主要的差异是,政府行为发生变化,要引入和界定补贴的具体条件、对象、价差、数量、流程等,对农产品流通配套体系建设和规范化管理的要求更高,对农业支持保护的方式更加深化和细化,财政补贴从隐性走向显性、从不确定走向确定、从难以控制走向可控。实行目标价格后,市场波动可能会更大,政府面临社会压力增大,管理成本会更高。

  实行农产品目标价格制度的关键是明确政策导向、引入交易条件,界定利益损失,实行合约治理,实行市场的归市场(自由交易,价格不限)、政府的归政府(按照政策导向、财政能力、行政能力、特定对象和约定条件提供限额补贴)、个人的归个人(属于政策扶持的特定对象如实申报备案,在符合补贴规定条件下按照约定标准获得限额补贴)。在正常情况下,市场价格处于合理区间,所有生产者和消费者都得不到补贴。只有在农产品生产价格下降到政策性价格下限或农产品消费价格上涨到政策性价格上限时,才会有部分生产者或消费者可能会因为农产品价格的变化而获得补贴,而真正获得这种补贴还有其他一系列管理要求,需要参加者按照制度规定的要求进行及时、准确、全面的申报并承担诚信责任和接受经办管理部门核查,防控可能的投机或寻租行为,提高财政补贴资金作为一种稀缺资源的管理效率、配置效率和利用效率。

  国家建立农产品目标价格制度,有两个重要的隐含假设,需要政府本身进行改革创新并做艰苦细致的努力。一是国内农产品市场流通体系比较健全而完善。这样,对农民而言,不管农产品是紧缺还是过剩,是质量高还是质量低等,都可以顺利卖出去,实现物流周转,能保证生产者获得起码的应有收入和实现产品的价值,最后从生产领域转移到消费领域,唯一问题是交易价格高低或利益平衡的问题。二是政府的组织管理能力比较强大以及具有控制参加者在制度内进行寻租或投机的有效手段。在政策实践中,实行农产品目标价格制度需要很多前置条件,包括深化政府行政管理体制和公共管理服务方式改革,从管理到仓储企业转变到管理监督到农户、经纪人、仓储企业、加工企业等,加强对主产区农户及相关农业生产经营者的调查、统计、联系和支持,建立全国统一、内容完整、书面票证和电子网络相结合、高效运行的农产品收购票证管理系统,建立低保及特殊消费群体购买农产品统计报告系统,建立专门配套的财政资金、金融管理、行政管理服务体系、信息化技术支撑系统,要求农业生产经营方式创新、农产品流通体系不断健全和完善、国有农产品流通企业改革深化、市场价格监测统计体系不断健全与完善等。


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