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秦中春:建立农产品目标价格制度的合理思路
秦中春

2015-11-30

  今年的中共中央1号文件提出逐步建立农产品目标价格制度,意义重大。建立农产品目标价格制度,需要对粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度进行改革,但并不意味今后就要彻底取消粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度。要提高认识,正确处理实施农产品目标价格制度与实施粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度的关系,合理引入农产品目标价格制度。

  农产品目标价格制度不能完全替代粮食最低收购价制度

  目前我国对水稻和小麦两种粮食实行最低收购价制度,这种制度在实践中具有“调控价格”和“托底购销”双重功能。作为一种改革方案,如果建立农产品目标价格制度,可以替代其中所包含的“调控价格”功能,使市场机制更好发挥作用,同时将政策性补贴从隐含和难以控制转变为显性和可控,提高政府补贴资金使用的合理性与有效性,但无法替代其中所包含的“托底购销”的功能。

  粮食最低收购价制度具有很强的“调控价格”功能,主要是调节价格水平,控制价格波动区间,保障农民获得基本经营收益。在粮食收购时,中储粮公司主要按粮食最低收购价收购,而加工企业和其他社会化购销企业会根据当年粮食最低收购价确定各自的收购价,在粮食收购价实施方案启动前会贴上边收购,在粮食收购价实施方案实施后会贴下边收购。对加工企业和和其他社会化购销企业而言,粮食收购要占用大量资金,购销风险是比较大的,除非粮食减产或存在供不应求,粮食收购价是能降低就尽量降低,即使在粮食最低收购价预案没有正式启动的年景,最低收购价也客观上起到了“调控价格”作用,是市场定价的基础,最低收购价的持续提高对保护农民利益是有好处的。

  粮食最低收购价制度还具有很强的“托底购销”功能,主要是提供包收渠道,保证主产区农民生产的粮食能及时顺利卖掉,在全国范围内跨地区和跨年度之间进行余缺调剂,实现粮食产后物流周转。我国农村人多地少,粮食主产区主要位于经济欠发达的地区,总体上仓储物流条件比较差,粮食加工企业不发达,而粮食生产受天气和市场等多因素影响,有丰有歉,在粮食生产丰收时,容易出现地方企业不愿收购乃至竞相压级压价的情况,形成“卖粮难”。对农民而言,粮食生产出来后能够顺利卖出去并及时获得收入,是最重要的。实行粮食最低收购价制度后,通过中储粮公司的介入,在粮食收购季节主要按照限定的最低收购价格实行定点收购,然后在全国范围内跨地区和跨年度之间进行仓储调剂和市场拍卖,帮助农民解决了在粮食丰收后地方企业仓储物流设施不足、地方加工企业和其他社会购销企业不愿收购乃至竞相压级压价的难题,是国家对主产区农民利益的实质性保护和可靠性保护,也使国家掌握了成本较低的粮源,用于在全国范围内跨地区调剂和跨年度调剂余缺,是政府防通胀、保民生和提升国际经济竞争力的物质基础和重要手段。

  粮食最低收购价制度的隐含缺陷是最低收购价合理定价困难,上涨容易下降难,在按最低收购价收购后需要及时组织在市场上卖掉,在政策设计不周密和国内价格持续较大幅度高于国际价格情况下,有可能扭曲市场,还有可能带来巨大财政风险,以及出现寻租和腐败等现象。但是,这种制度在操作上相对简便,主要通过中储粮公司的企业化操作就可以完成,效率比较高,在管控上也比较可靠,对农民基本经营收益的保护很有力。相比之下,农产品目标价格制度的主要功能是提供政策性补贴或市场损失补助,这种补贴具有显性和可控的性质,可以减少市场扭曲,更好地发挥市场在资源配置中的作用,但由于中国农业以小生产为主,政府经办工作将比较复杂,要求建立专门管理系统,要求特定生产者和特定消费者按照统一规定进行专门登记申报并接受审查,相应的交易成本和财政支出会大幅提高。

  农产品目标价格制度也不能完全替代重要农产品临时收储制度

  目前我国对玉米、大豆、油菜籽、棉花、糖料等重要农产品实行临时收储制度。这种制度与粮食最低收购价制度类似,也具有对农民生产的农产品进行“调控价格”和“托底购销”的双重功能。作为一种改革方案,如果建立农产品目标价格制度,可以替代其中所包含的“调控价格”功能,但无法替代其中所包含的“托底购销”功能。

  重要农产品临时收储制度的主要缺陷是临时收储价格合理定价困难,上涨容易下降难,在临时收储后要及时组织在市场上卖掉,如果有合理亏损要由财政承担,如果临时收储价确定不合理,有可能扭曲市场运行,扰乱不同农产品之间合理的比价和差价关系,还有可能带来巨大的财政风险。但是在政策操作上比较简便,主要由中央垂直管理的国有流通储备企业和部分加工企业等组织完成,效率比较高,对农民基本经营收益的保护比较有力。相比之下,农产品目标价格制度的主要功能是提供政策性补贴,在制度设计合理的情况下,可更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,但政府的补贴工作非常复杂,具有重要的条件,在财政支出上可能不减反增。

  粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度在实践中面临的主要问题

  我国从2004年开始建立粮食最低收购价制度,从2008年开始建立重要农产品临时收储制度。2005—2006年、2009年和2012年,国家启动了籼稻最低收购价执行预案,2007年、2012年启动了粳稻预案,2006年—2009年、2012年、2013年启动了小麦预案。2008年、2012年和2013年,国家启动了玉米临时收储,2008-2013年启动了大豆和油菜籽临时收储,2011-2013年启动了棉花和食糖临时收储。实行这两个制度后,对增加农民收入、促进生产发展、保障市场供应、稳定价格水平发挥了重要作用。但在实践中,由于国内外市场发生变化,这两个制度的下一步实施都面临挑战。

  在这两个制度中,要保证制度合理运行的隐含假设是,国内价格低于或等于国际市场进口成本价,同时国内价格的确定本身要合理,否则就可能受到国际市场冲击。前几年,由于国际农产品价格发生大幅波动,我国农产品价格显著低于国际市场,国家“调控价格”主要考虑保护国内农民基本经营收益只增不减,对国际农产品价格的大幅波动及其影响估计和考虑不足,在政策操作中并没有能实现“最低”和“临时”。目前我国农产品市场价格普遍高于国际价格,导致农产品进口快速增长,开始形成对价格变化合理性的扭曲和国际市场冲击,如果不及时引入对农民利益进行保护的新机制,下一步的生产发展、市场调控和政府支出将陷入进退两难。

  引入农产品目标价格制度后农产品市场运行可能面临的新问题

  我国目前还没有完全建立农产品目标价格制度。建立这个制度,具有很多前置条件,需要政府做艰苦细致的努力并在方法上进行创新。作为一种改革方案,在建立制度的过程中,如果简单放弃粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度,农产品市场运行有可能出现新问题或者一些曾经解决的问题有可能重新出现。

  ——农产品价格波动可能增大

  这种波动对生产者、消费者、加工经营者和政府,都是不利的。影响农产品价格的因素多种多样,农产品价格本身就容易发生波动,特别是由于农产品供给价格弹性和需求价格弹性的不一致,农产品价格的变化存在典型的“蛛网现象”,这种波动为期货市场及投机者提供了发展机会,但对于实体市场的参加者却并没有实质上的好处,反而会为此承担更多风险管理成本和交易成本。随着农产品价格波动增大,即使不考虑必要的组织管理工作成本,政府的财政负担也可能不减反增。

  ——农产品流通问题可能凸显

  这种问题不仅会因为市场流通设施不健全或不完善可能产生,而且会因为市场担心农产品价格大起大落进行观望而加重出现。随着农产品价格波动加大,农产品市场流通主体在经营行为上将更加谨慎,一旦农产品价格出现回落特别是有持续回落时,人们会为了控制风险而观望,在经营上止步不前。对于那些经营能力比较弱的农产品市场流通经营主体,有可能加速破产倒闭,对农产品的高效流通产生影响,受到影响最大的是农民。

  ——国家对特定生产者或消费者的补贴政策执行存在困难

  在管控不力时可能会引发社会不满。建立带有直接的差价补贴性质的政策,在实际操作中会存在政策宣传困难、操作方式复杂、基层任务繁重和农民理解欠缺等困难和问题。政府可用于补贴的资源是稀缺的,如果政府预算不到位或没有足够资金进行补贴,或由于政府组织、管理和监督工作量增大而行政管控能力不到位,出现补贴不落实、低效率、寻租和腐败等,将引发农民群众和加工流通企业的不满。

  对引入农产品目标价格制度的几点建议

  ——明确政策改革的方向

  农产品价格政策改革的总体思路是让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。要从理论上提高对农产品目标价格制度的认识,正确处理农产品目标价格制度与农产品收购市场全面放开制度、粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策之间的关系,按照既要解决现实问题又要防控和解决新问题从而从根本上解决问题的原则,对现行制度的内容实行保留、取消和修改相结合,建立和完善由农产品市场价格制度、农产品最低收购价及临时收储制度和农产品目标价格制度组成的“三位一体”的新型管理制度整体框架。改革的政策目标,主要是弥补农产品市场价格制度和最低收购价及临时收储制度在设计上存在的隐含缺陷,核心是要将国家的职责放在有限政府框架内,建立专门的政策性补贴制度,将政府代表国家为主产区农民及特定消费者提供的隐含的和不确定的价格补贴转变为显性的和确定的直接补贴,提高补贴的精准性和可控性,实行信号的归信号(由市场供求决定)、利益的归利益(由政府补贴调节)。要全面考虑农产品目标价格的四大决定因素,从制度设计和政策宣传上明确农产品目标价格及制度的科学内容。农产品目标价格由假设条件和价格水平两个部分组成,价格对象有生产价格和消费价格两种类型。农产品目标价格制度具体分为政策性价格下限补贴制度和政策性价格上限补贴制度。针对生产者的,主要是农产品生产价格或者农产品收购价格,在管理上主要是要确定政策性价格下限。针对消费者的,主要是农产品零售价格或者农产品购买价格,在管理上主要是要确定政策性价格上限。由于农产品价格是不断变化的,农产品政策性价格上限和下限在实践中需要定期或不定期进行调整。

  ——加强政府管控能力建设

  建立农产品目标价格制度是一个政府有“退”有“进”的过程,要加快建立全国统一、内容完整、书面票证和电子网络相结合、高效运行的农产品收购票证管理系统。这个“退”的过程,主要是退出政府对农产品价格变化的直接干预或不合理干预,让农产品价格的变化由市场供求关系决定,让粮食最低收购价或农产品临时收储价可涨也可落,由国内和国际两个市场决定。这个“进”的过程,就是要做好日常工作和应急系统基础建设,全面加强公共财政可支付能力、政府行政管控能力建设、农民生产经营能力和国有企业服务能力。由于农产品购销涉及税收,国家对农民卖自产农产品免税,在税务部门的要求下,以中储粮公司为代表的一些企业建立了一套票证制度,要求农民在销售过程中提供自产证明和个人身份证,并在农民销售后为其开具正式发票。实行这套票证制度,对于实行农产品目标价格制度非常有意义。但在实际操作中,这套票证制度的设计和执行不完善,存在很大缺陷。建议由国家财政和税务部门牵头,以现行的全国农业补贴管理信息系统和税务管理信息系统为基础,多部门参与,加强对农产品收购环节的规范管理,明确责任、分工合作、整合资源、技术支撑,建立全国统一、内容完整、书面票证和电子网络相结合、高效运行的农产品收购票证管理系统,以此作为对农民计算和核发农产品目标价格补贴的最重要的客观依据。

  ——逐步引入目标价格制度

  目前我国探索建立农产品目标价格制度,还只能在具备一定条件的品种和地区先试行,全面实施需要一个很漫长的过程。这些条件是,对政策性补贴容易操作和市场化流通没有障碍的要优先实行,对政策性补贴操作困难和市场化流通体系落后的最后实行或不实行。分品种看,大体顺序是棉花和大豆、生猪、糖料、油菜籽、玉米、小麦和水稻等。分地区看,大体顺序是新疆、东北、广西、其他地区。对于那些暂时不宜建立农产品目标价格制度的品种和地区,在国内市场价格明显高于国际市场价格、国内生产发展面临国际市场低价农产品冲击压力的情况下,可以通过增加对农民的粮食直接补贴、控制最低收购价或临时收储价涨幅乃至适当降低绝对价的办法,解决对生产者的基本经营收益保护问题。

  ——推进调控政策组合配套

  建立农产品目标价格制度后,要继续保留粮食最低收购价制度,但也需要进行配套改革,主要是改造其定价机制,实行国内外市场均衡定价,使定价向名副其实的“最低”回归,仅用于保障主产区农民生产的粮食在市场低迷时能全部卖掉和在全国范围内跨地区和跨年度之间进行余缺调剂;同时要继续保留重要农产品临时收储制度,但也需要进行配套改革,主要是改造政府收储行为和建立市场定价机制,实行国内外市场均衡定价,使收储向名副其实的“临时”回归,仅用于保障主产区农民生产的重要农产品在市场低迷时能全部卖掉和在全国范围内跨地区和跨年度之间进行余缺调剂;将粮食最低收购价制度和政府重要农产品临时收储制度中的政府“调控价格”的范围进行调整和拓展,从主要考虑国内市场变化转变为考虑国内和国际两个市场变化相结合,从主要考虑短期变化转变为考虑短期与中长期变化相结合,从主要考虑一般交易转变为考虑政府财政可补贴能力、特定主体、特定交易和责任分担相结合。


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