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丁宁宁:理念、政策与来自实际生活的挑战——改革开放以来的中国基础教育
丁宁宁

2014-05-21

    新世纪以来,教育成为中国媒体上一个永不落寂的话题。从学界泰斗、政府官员到普通民众,对教育理念、政策,以及教学方法和质量的批评愈演愈烈。其激烈程度在世界上是少见的。但事实上,中国基础教育的普及程度和教学质量,即使从国际角度来看,也是位居前列的。中国媒体上有关教育的争论,一方面反映出民众在收入差距拉大情况下对教育公平的强烈诉求,另一方面则体现了中国社会和家庭重视教育的历史传统。

    一、改革开放前中国基础教育的成就

    新中国成立时,适龄儿童的入学率不到20%。随着社会秩序的恢复和经济的发展,1952年的小学入学率已达49.2%,1956年升至62.6%。后来受反右、大跃进和三年自然灾害的影响,小学入学率有所波动,但1964年已回升至71.1%。与此同时,解放后还推行过三次大规模的扫盲运动,明显降低了青壮年的文盲率。文化革命对整个中国教育事业来说是一场浩劫,大学停办了3年,高中的入学人数明显下降,但小学入学率却依然稳步上升。其原因之一,可能是大规模的知识青年下乡,弥补了农村教师数量之不足。文革结束时,中国的小学入学率已升至95%左右。但由于政治运动的频繁干扰,小学的教学质量普遍下降,教学内容仅限于识字作文和简单的四则数学运算。

    二、普及小学教育目标的提出和做法

    1980年底,恢复高等学校入学考试3年后,为了彻底消除文革“读书无用论”的影响,在小学入学率已经很高的基础上,中国政府决定普及小学教育。限于当时的经济发展水平,政府采取的是“以国家办学为主体,充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学的积极性。还要鼓励群众自筹经费办学”的“两条腿走路”的方针。针对当时农村小学“民办教师比重过大4、待遇过低、队伍极不稳定”的状况,政府提出了三条解决措施:增加国家给予民办教师的补助费;将民办教师中的骨干分批转为公办教师;民办教师不派农活、不参加土地承包。但是在随后的市场化改革过程中,实际只落实了第二条。据不完全统计,截止到2000年,全国共有212万民办教师转为公办教师。

    三、体制转轨对中国基础教育的冲击

    改革开放前,在经济发展水平较低的情况下,集体经济的分配原则(先集体,后个人)保证了农村中小学的办学经费。大部分农村民办教师和人民公社社员一样,按评议的工分取得个人收入和其他生活资料。80年代初,农村普遍推行家庭联产承包责任制以后,集体经济迅速衰落,农村中小学的办学经费和民办教师的工资很快就成了问题。

    城市的情况也不容乐观。尽管从1972年开始,对城市中小学实行了以“块块为主”的管理体制;但基础教育经费还是以中央为主,计划单列,切块下拨到地方的。80年代财政“分灶吃饭6”以后,虽然中央下拨的基础教育经费并没有减少,但由于地方政府在财政资金的使用上有了更大自主权,用于教育、卫生方面的实际支出反而下降了。

    四、城市中小学校“校办企业”的兴衰

    1983年初,在基础教育面临财务困难冲击的情况下,《全国中小学勤工俭学工作条例》出台了。虽然该文件打着“教育与生产劳动相结合”的旗号,但其中有关校办工厂、农场、商业服务企业实行校长负责制,并适用于所有学校的规定,的确为城市中小学“创收”铺平了道路。然而,由于各方面的条件不同,创收必然导致学校之间苦乐不均。校办企业办得好的如宗庆后的娃哈哈;大多数中小学只能靠破墙开店、出租场地和校舍、招收择校生、合作办学来增加一点微薄的收入。结果不仅没有解决中小学经费不足的问题,反而破坏了学校的校园环境,打乱了正常的教学秩序,遭到学生家长的一致反对。经过了一段时间的实践和探索,多数校办企业90年代中期以后陆续停办了。

    五、乡镇教育事业费附加拯救农村教育

    1984年底,鉴于包产到户后集体经济衰落的事实,以及当时非集中化改革的大趋势,在国务院的统一安排下,乡镇政府开始对农业和乡镇企业征收教育事业费附加,以扩大农村中小学校的经费来源。虽然文件还是按照多渠道筹资的思路,将教育事业费附加作为国拨教育事业费和社会筹资的补充;但由于乡镇政府是从“政社合一”的人民公社转化而来的,从县、市政府得到的国拨教育事业费本来就很少,社会筹资又不可靠,这一新开辟的筹资渠道就几乎成了农村中小学经费的唯一来源。实际执行过程中,由于地方政府重视程度上的差别,以及乡镇政府自身的财政困难,诸如拖欠教师工资、挪用教育事业费附加的情况屡有发生,农村中小学校一直没有能够摆脱经费短缺的困扰。

    六、基础教育责任下放与地方教育费附加

    1985年,中共中央发布了关于教育体制改革的决定。提出要“有步骤地实行九年制义务教育”。主要措施有两条:一是“把发展基础教育的责任交给地方”,二是“政府的教育经费增长要高于财政经常性收入的增长”。对于像中国这样的大国,将基础教育责任下放到地方,有利于提高政府行政效率和教育管理水平。但也难免给地方政府以“甩包袱”的感觉。好在1986年义务教育法11颁布的同时,国务院决定比照乡镇教育事业费附加的办法,授权县级以上各级地方政府对烟草以外的所有税种,征收2%的教育费附加12.这就在“财政包干”的基数以外,为地方政府提供了一个基础教育经费的新来源,缓和了地方政府对基础教育责任下放的不满,但是第二条措施直到今天也没有落实。

    七、希望工程帮助贫困家庭子女完成学业

    1994年税制改革以前,虽然中央三令五申要求增加教育经费,但多数地区的基础教育经费从来就没有增加过。其主要原因是:对地方官员来说:发展经济要比办教育迫切得多,而且在短期内能见到成效。在这种情况下,来自民间的支持就非常重要。1989年10月30日,由共青团中央倡导、中国青少年发展基金会发起的希望工程正式启动。其主要目的是帮助贫困地区、贫困家庭的孩子完成学业。由于中国社会重视教育和同情弱者的历史传统,这项活动得到了社会各界的热烈响应。到今年10月30日为止,希望工程20年里累计筹款56.7亿元人民币,总共资助了346万名农村家庭经济困难的学生,以及15,940所希望小学的建设。对巩固中国基础教育成果起到了拾遗补阙的作用。

    八、让教育搭上经济快速发展的顺风车

    1993年初,《中国教育改革和发展纲要》发表了,其中最引人注目的一条是:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%13”。在当时教育经费短缺的情况下,这一消息特别令人欢欣鼓舞。这个占GDP的4%,来自80年代中央政治局下达的“教育经费占国民生产总值合理比例研究”课题研究成果。借改革开放之东风,课题组没有拘泥于中国自身的历史经验,而是在世界范围内进行了广泛的比较研究。最后的结论是:政府教育支出占GDP的4%,是国际平均水平的下限。从此之后,4%就像一道紧箍咒,每年人大会上都要念一次,迫使政府增加教育经费。虽然由于中国经济增长太快,这个比例至今没有达到,但基础教育经费短缺的问题已经缓解了。

    九、农村办学主体升级和义务教育免费

    2001年6月,国务院召开了全国基础教育工作会议,决定农村义务教育“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制14.2002年,农村教师的工资开始由县里统一发放15,农村教育经费的主渠道从农民(集体提留款)转变为政府财政。在科学发展观的指引下,2005年12月26日,国务院决定从2006年开始,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央与地方分项目,按比例分担的农村义务教育经费保障机制。两年前宣布的全面免除农业税的目标也在这一年得以提前实现。2007年春天,中国全面免除了农村义务教育的学杂费。2008年9月1日,城市义务教育学杂费也全部免除。至此,中国基本上实现了9年义务教育免费的目标。

    十、人口流动对中国义务教育体制的挑战

    90年代中期以后,随着中国城市化速度的加快,流动人口的数量从8000万增加到目前的约1.2亿。其中举家在外务工者约20%,随同父母在外的6—14岁义务教育阶段的适龄儿童,最低估计也不少于600万。他们的就学问题,对中国义务教育制度提出了严峻挑战。2003年,国务院在广泛调查研究和协调有关部门工作的基础上,决定对进城务工的农民工子女,实行“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主”的义务教育政策。这项政策实施以来,大部分流动人口子女已经取得了在居住地平等接受义务教育的权利。他们目前大多数是在公办学校就读,正规的民办学校也承担了部分责任。但由于各地政府重视程度不同,目前仍有部分学生在条件简陋的“农民工子女学校”就读。

    小结:

    改革开放30年来,中国的基础教育实现了3大转变;一是从农村教育农民办到政府办的转变;二是从多渠道筹资到政府筹资为主的转变;三是从普及小学义务教育到普及9年义务教育的转变。但是在经济市场化过程中,也面临一些新的挑战:收入差距拉大导致的贫困家庭学龄儿童辍学问题;大规模人口流动导致的学龄儿童失学问题;教育资源和质量差距导致的有偿择校问题等等。但是我们相信:一个平等的义务教育制度,不仅给贫困家庭带来了希望,也是中国经济、社会健康、可持续发展的基础。

    备注:

    1 中国的基础教育包括幼儿教育、小学教育、普通中等教育;本文重点讨论小学和初中教育。

    2 本节数字引自《中国教育大事典(1949-1990)》,刘英杰主编,浙江教育出版社2001年版。

    3 参见《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》,中发(1980)84号文。

    4 1978年,民办教师数量高达464.5万人,占教师总数的55.3%。参见2002年7月16日北京青年报《中国百姓蓝皮书:教育发展最快的十年》,撰写人:周满生。

    5 资料来源同脚注。

    6 即中央对地方划分收支,核定基数,实行财政包干,以鼓励地方政府创收。该项政策终止于1993年底。

    7 参见《全国中小学勤工俭学工作条例》,国发(1983)25号文。

    8 目前中国国内除合资企业以外最大的民族品牌软饮料企业,。

    9 参见《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》,国发(1984)174号文。

    10 本条及后面两条引用均参见《中共中央关于教育体制改革的决定》,中发(1985)12号文。

    11 参见《中华人民共和国义务教育法》,1986年中华人民共和国主席令第三十八号公布。

    12 参见《征收教育费附加的暂行规定》,国发(1986)50号文。

    13 参见《中国教育改革和发展纲要》,中发(1993)3号文。

    14 参见《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,国发(2001)21号文。

    15 参见《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,国办发(2002)28号文。

    16 参见《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,新华网,2004年2月8日。

    17 参见《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,国办发(2003)78号文。


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