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对“加快”资本账户开放的冷思考
丁宁宁

2014-05-21

    一、资本账户的“管制”与“开放”

    根据国际货币基金组织的相关规定,资本账户开放不是成员国的一般义务,任何一个主权经济体都有自行决定的权利。资本账户开放也不是我们加入WTO的基本承诺。承诺开放包括银行、保险及有限制的证券业的服务,只是允许外国金融机构在该国开展相关的服务,并非承诺开放所有的资本账户交易。

    从19世纪末到20世纪70年代中期的80多年中,几乎所有西方国家都实行不同程度的资本账户管制。其原因是各国之间的利益冲突。资本账户开放是尼克松宣布美元与黄金脱钩、布雷顿森林体系解体、经济全球化成为“华盛顿共识”后发生的,到现在不过40年。

    资本帐户开放的“终极目标”是资本跨国流动的完全“自由化”。即不对资本跨国流动进行任何限制或采取可能会影响其交易成本的任何措施,包括歧视性汇率以及数量方面的管控措施,以及歧视性的税收或者补贴等。

    资本账户的完全自由化是不可能的,西方国家也一样。以美国为例:它倒是不限制自身具有优势的资本、货币市场工具和衍生品的跨境流动,但是对中国人在美国的直接投资却设置了重重障碍,不少中国民营企业已经尝到了苦头。

    根据国际货币基金组织的标准,“资本账户开放”需要在两个维度上讲清楚。一是开放的领域:是个人账户、不动产交易、直接投资,还是信贷工具、资本市场工具及其衍生品?二是开放的程度:是消除不可兑换项目,还是将目前的不可兑换项目、部分可兑换项目“开放到”基本可兑换项目?

    二、国际货币基金组织态度的转变

    80年代以来,国际货币基金组织一直是资本账户开放的坚定支持者。但是这种态度在97年亚洲金融危机后发生了改变。2006年,EMF专家发表的一份“不代表EMF官方”的专题研究报告称:“发展中国家在享受开放资本账户带来的好处之前,需先具备一些必要条件,否则风险将大于收益。”

    2008年美国金融危机发生后,西方国家普遍出台了“量化宽松”政策,引起了新兴市场国家对“热钱”肆虐的担心,IMF的态度发生了进一步的改变。2011年发布的一份“得到IMF执委会多数董事支持”、限制“热钱”流动的框架意见指出:“在宏观经济基本面高度不确定,以及资本流动振荡有可能导致系统性风险的情况下,可以临时性地动用税收和利率等政策工具来限制短期资本流动。”

    经济学对资本项目管制的批评集中在效率问题上,但是对实体经济效率影响最大的是对长期、投资性资本流动的管制,而不是对短期、投机性资本流动的管制。放松对短期、投机性资本流动的管制,不仅解决不了就业、经济发展和公共服务等政府面临的长期问题,搞不好还会冲击本国的财政和货币政策。

    因此,IMF对“热钱”管控的意见,得到了大多数国家政府的支持,美国政府也在研究修订金融衍生产品的交易规则。所以说,完善对资本项目的管理,加强对短期资本流动的管控,与推进市场化的改革不仅不矛盾,而且是巩固经济全球化成果的需要。

    三、资本账户开放≠人民币国际化

    人民币国际化,并不是指人民币简单地在境外流通,而是使人民币逐渐成为国际上普遍认可的计价、结算及储备货币。这不是资本账户开放所能解决的问题。说资本账户开放有利于人民币国际化,只是基于国际上的双边对等原则,但二者之间不能画等号。

    国际上有不少已经开放资本账户的国家和地区,其货币并未国际化。例如印尼早已实现了资本账户的完全开放,但印尼盾并没有成为国际计价、结算及储备货币。所以说,并非资本账户开放了,人民币自然就国际化了;两者之间并不存在必然的联系。

    很多主张人民币国际化的人往往忽略了“特里芬悖论”。即“一个国家的货币能够成为主要国际储备和支付货币的条件之一,是该国的国际收支必须长期保持逆差;但长期保持国际收支逆差不利于该国经济的稳定,从而影响到其他国家对该国货币的信心。”因此,长期的国际收支顺差虽然有利于经济发展,但不利于本币的国际化。这一点,不会因为中国与许多国家签订了“双边货币互换协议”而有所改变。

    我国目前是长期的国际收支顺差,外汇储备的不断增加;只是增加了人民币的升值压力,却不利于人民币成为“国际储备和支付货币”。在长期贸易顺差的情况下,人民币要想国际化,就必须大规模地增加对外投资。在此之前,人民币只能“地区化”:在我国与之存在贸易逆差的周边地区,以及东南亚国家,人民币早已“国际化”了。

    四、资本账户开放不能靠 “闯关”

    中国是一个人口众多、历史文化独特、经济发展水平差异性很大的国家。自古就有“治大国如烹小鲜”的警语,所以改革才走了一条“摸着石头过河”的路。改革三十多年来,凡是搞“闯关”的,没有一次获得成功,反而留下了一大堆后遗症。

    有人举出94年的税改和汇改作为反例,实际上是不了解税改和汇改的过程,建议相关人员去读读朱镕基同志的回忆录。实际上,这两项改革在87年全面承包和88年价格闯关失败后就开始准备了。在此过程中,不仅有中央多个宏观部门的专家参加,征求过不少地方高层领导的意见,而且还制定了应对意外情况的预案。

    八七年的体改会上,体改委高层把某位领导的话当圣旨,不顾与会多数同志“包垮国有企业、包垮各级财政”的反对意见,决定从88年开始全面承包,其结果是不幸而言中。好在其他部委的同志及时开始了税改的前期工作,否则真不知道如何收场。

    全面承包以后,不顾体改委和大多数学者的反对,在最高领导的坚持下,赵紫阳违心地开始了价格闯关,引发了全国范围的抢购风和社会动荡。如果不是及时地宣布了停止闯关,则八九事件完全有可能变成中国的八一九。

    资本账户什么时候开放,开放到什么程度,不仅专业性非常强,而且涉及领域宽,政策影响面广,必须广泛地征求意见。即使成立专家工作组,也应当做到老中青三结合,(金融系统)内外相结合,特别是要有不同意见的专家参加。80年代讨论是否发行特区货币时,谷牧同志就是这样做的。

    五、“以开放促改革”不是万灵丹药

    “以开放促改革”有成功的例子,也有失败的例子。

    成功的案例是我国加入WTO的努力。我们从80年代初开始了“恢复关贸总协定地位”的谈判,因89事件中断后,90年代中期以后又开始了加入世界贸易组织的谈判。朱镕基总理去美国谈判时做出了不少让步,很多人不理解。但当时我们没有选择:如果不加入WTO的话,就需要和所有的贸易对象国进行双边谈判,成本过高。

    事实证明,加入WTO是一个正确的决策。根据WTO的规则要求,我们一下子废除了2700多个有关行政审批的文件,在加快对外开放的同时,也扫除了国内市场的地区壁垒。随着我国对外贸易的迅速扩大,国内经济增长速度也大大提高。

    失败的例子是引入境外资金来救国内证券市场。中国证券市场从建立之初就存在很多问题,但当时的领导过分强调“先发展,后规范”,以至于问题越积越多。直到市场扩容乏力,不去检讨自身存在的问题,反而推出了QFII,想通过引入境外资金来救市。结果在境内错误规则的指引下,这些合格的境外投资者也变成了投机分子,加快了中国证券市场失去融资能力的速度。

    由此可见,在消除行政性障碍问题上,以开放促改革确实发挥了积极的作用。但是在建立规则的问题上,是不可能以开放促改革的。因为人家来了也要按照你的规则行事。在国内金融改革遇到困难的情况下,想通过开放资本账户来推进改革,不仅解决不了国内的问题,反而会导致难以预见的混乱。

    六、谨慎对待所谓“战略机遇期”

    2008年的美国金融危机,确实重创了西方金融业和金融机构,但国际资本迅速回流美国的结果是,发展中国家出现了流动性短缺、信贷紧缩和经济衰退。西方国家纷纷出台量化宽松政策后,国际资本又重返发展中国家,导致资产泡沫和通货膨胀急剧恶化。在资本账户没有完全开放的情况下,此类资本超常规流动对我国金融秩序的冲击也很大。

    所以说,不要以为中国制造业位居世界第一,我们就可以在金融领域独领风骚了。尽管中国外汇储备有3万多亿美元,银行业金融机构金融资产超过110万亿元,但是在具有几百年历史的老牌西方金融机构面前,不过像一个吃激素长大的少年,还有不少东西需要学习,在真实实力的对比上并不一定占有优势。

    美国与英国同为市场经济国家,且美国经济规模一战后已经超过英国,但如果没有二战,美元还是难以取代英镑的地位。西方金融危机,或许是西方衰落的开始,但这是个长期的过程,人民币非国际化路程也不会一帆风顺。我们讲“只争朝夕”是一种精神,并非是给自己设定一个套(时间表),不管不顾地往里面钻。

    正因为国际、国内存在诸多不确定因素,所以我主张对资本账户开放采取谨慎、实事求是的态度。中国资本账户的哪些项目应当开放?应当开放到什么程度?哪些项目应当保持必要的管制?必须根据中国经济发展和国家整体利益的需要来决定,而不是根据少数学者的“顶层设计”或者少数利益集团的需要来决定。


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