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新兴市场经济体放松境外投资管制的经验教训(上)
张丽平

2014-02-28

    长期以来,只有少数发达国家的企业从事境外直接投资活动,广大发展中国家由于国内储蓄不足,国际收支失衡以及企业缺乏境外投资所需的所有权优势,一直扮演资本输入国的角色。绝大多数国家均采取严格限制境外直接投资的政策。即使是一些微观经济中已存在大量境外直接投资的发达国家,也是到90年代中期以后才逐步取消了对境外直接投资的限制,实现完全的自由化政策。

 

  资金短缺特别是外汇资金不足,曾经是制约发展中国家境外投资的主要因素,但在微观经济中,早在20世纪60年代和70年代,少数发展中国家的企业出于自身发展的需要,或经过国家的特殊安排,已经开始向境外投资。不过,其投资规模很小,1970年-1975年发展中国家境外直接投资占世界境外直接投资的比例仅为0.5%。80年代后,随着经济全球化进程加快和新兴市场国家的崛起,发展中国家境外直接投资迅速增加,1980年发展中国家占全球境外投资存量的份额为3.1%,到1990年上升为4.7%,到1999年已接近10%。截止 1999年,全球发展中国家有境外直接投资的有152个,其中投资额在10亿美元以上的国家和地区有12个,而且在所有发展中国家境外投资总额中占93.1%的份额。这些国家和地区以及其他境外投资增长较快的国家,大多数实行了自由化政策,在吸收外国投资和发展进出口贸易方面也处于发展中国家前列。这表明,参与经济全球化程度较深的新兴市场国家和地区,已经或正在调整限制性的境外投资政策。新兴市场经济体放松对外直接投资管制成为经济全球化的一个新特征。

 

  一、国际竞争压力是促使各国放松境外投资管制的重要因素

 

  深入分析各国境外投资政策调整的原因,单纯从国际收支平衡状况等宏观经济因素,或企业所有权优势等微观经济因素,很难得出共同的答案,有些国家和地区是在内部市场出现饱和,国际收支出现盈余后,逐步放松对境外投资的限制,以求借助外部市场和资源,取得经济的持续发展。如我国台湾在1987年存在巨额外汇储备之时,取消了绝大多数限制措施,并宣布开始实施广泛的鼓励境外投资计划;马来西亚在80年代后期经常项目出现较大顺差,为了解决国内生产成本上升的问题,放松了对境外投资的控制。有的国家即使在国际收支存在逆差时,也支持本国企业境外投资,以培植大型跨国公司,促进国内经济结构的调整,实现产业升级。比较典型的例子是韩国,韩国在1990年--1991年出现了国际收支困难,但并未因此终止放松对境外投资管制的进程,而且在1993年--1997年的经济计划中,仍要求进一步放松对境外投资的管理,以促进海外投资和鼓励韩国企业在国外组建合资企业。

 

  实行投资自由化政策的国家,既有内部市场相对狭小的国家和地区,也有内部市场潜力巨大的大国;既有资本净流入的国家,也有资本净流出的国家。

 

  各国企业境外投资的目标也具有多重性。推行出口导向型发展战略的国家,企业境外投资往往与降低生产经营成本,扩大出口市场,通过实现企业内纵向一体化来增强竞争力有直接的关系。从国外获取国内稀缺资源是许多企业境外投资的重要目标之一,尤其是那些可能因垄断而造成价格不稳定的资源,下游企业更愿意通过投资,采取内部化方式解决。有些企业到产品出口市场投资办厂,是为了绕过进口配额等贸易壁垒,这样做可以通过提供就业机会,缓和进口国的贸易保护情绪,获得稳定的供给。近年来,通过境外投资直接获取先进技术或促进自身技术开发,成为许多发展中国家企业进入发达国家市场的动力,因为有些技术(包括经营管理)无法通过贸易方式获得,或者购买者很难知道其实际价值,即使买到了技术,由于知识产权控制在销售者手中,购买者仍然处于被动地位。

 

  由于各国的国情不同,国家实行的发展战略不同,企业境外投资的动机不同,政府在境外投资政策调整中所采取的方法和步骤已存在很大的差异。然而,纵观近20年来世界经济的发展,贸易自由化使得各国很难在市场高度保护的条件下来发展本国的经济,企业也需要在全球范围内寻找生存和发展的条件,正是经济全球化背景下的竞争压力,迫使各国重新考虑国际投资管理体制,一方面采取积极吸收外国投资的政策,另一方面也相应放松境外投资的限制,以增强本国企业的竞争力。

 

  二、过度管制可能造成企业投资行为的扭曲

 

  在尚未实现境外投资自由化的国家,政府的管制和企业的利益取向之间可能是一对矛盾。在市场开放程度较大的国家,企业境外交易活动的范围和方式越广泛,对放松投资管制的需求就越迫切。如果政府不能及时调整境外投资的管理政策,控制资本流动的成本也会越来越高。因为企业可以利用经常项目下的交易来规避管制,这种情况在许多发展中国家和经济转型国家都存在,企业实际境外投资额往往大于经过政府批准的境外投资额。国际经验表明,在市场相对开放的条件下,政府用加强管制的办法来防止资本的外逃,效果往往并不明显。相反,过于严格的审批标准,会使企业的投资行为发生扭曲。例如,有些国家在放松对境外投资管制过程中,倾向于采用只对金额较大的投资项目实行严格审批的办法,其结果是企业为了避开政府对大型项目的管理,采取化整为零的办法,把一个大型项目分成若干小项目来执行。韩国、泰国等国家都使用过或正在使用这种管理方式。

 

  此外,政府在境外投资管理中的宏观导向,可能与市场导向不一致。如果管理体制缺乏灵活性,一方面,可能使本国企业潜在的所有权优势不能得到充分的体现;另一方面,政府过多地干预,甚至会使企业忽视市场风险,盲目投资,最终造成资产损失。


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