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保税区功能转型试点的道路坎坷
张小济 许宏强 张琦

2013-10-16

    保税区功能转型试点需慎重

    我国选择保税区功能转型的试点需要具备相应条件,应主要从四个方面来慎重考虑。

    一是建立枢纽港的可能性。这是指试点保税区所在地应该有一个条件较好的深水港,与国际主航道比较接近,腹地的经济发展水平较高,转口贸易量较大,进出口箱源增长潜力大。二是物流服务业的可扩展性。现有的各个保税区几乎都发展成了加工制造型的特殊经济区域,有些保税区内几乎已经没有发展物流业的用地。物流服务业的可扩展性就是指:保税区内尚余的发展空间,保税区周围可扩大的面积,陆路运输和相关服务条件较好。三是试点经验的可推广性。这是指试点对象的基本情况具有代表性,试点所取得的经验具有普遍意义,可作为制定法律法规的参照依据,具有推广价值。四是试点风险的可控性。即使试点遇到挫折也不会影响大局,因此不宜选择敏感地区,也不宜选择风险有可能大范围扩散、造成全局性影响的地区进行试点。

    保税区的功能转型既涉及到政策的调整与重新设计,也涉及到保税区和港口基础设施的统一规划建设,因此这个过程不会是一蹴而就的,必须要有计划、分步骤的实施。第一步,中央政府决策,管理部门制定试点政策,选定试点城市;由试点城市政府提出区港一体、建立和扩大物流园区的试点方案。第二步,试点方案的执行落实,监控、情况反馈、政策调整。第三步,试点的验收。

    在时间进度上,中央政府主管和相关部门的协调与制定试点政策、试点城市政府制定规划方案需要一年时间;试点方案的落实与见效可能需要三至五年时间,这是因为一些重要港口如青岛港、上海大小洋山港的建设还需要几年时间;另一方面,国际上一些重要货运物流企业,如马斯基公司等,对我国的自由贸易港区政策需要一个认识和熟悉的过程,然后才会将业务逐渐转移进来。

    保税区功能转型难在何处

    当前推动保税区功能转型面临两大任务:一是立法,即制定一部关于保税区或自由贸易港区的法律;二是试点,即选择几个保税区作功能转型试点。但要顺利地完成这两大任务,都会面临一些困难。

    在立法过程中可能会遇到三个难点。首先,立法过程中要明确是针对全国现有15个保税区,还是设计、规范未来的自由贸易港区。全国15个保税区区位条件、发展水平差异很大,基础较好,真正具备建立自由贸易港区潜力的屈指可数。多数保税区的发展方向可能是同经济技术开发区合并,或改建为出口加工区。向人大的提案若不能清楚界定立法的对象,可能会引起一哄而上,尤其在没有法律法规时,可能会引起攀比模仿,在有些地方可能会出现恶性竞争、畸形发展,出现与立法本意相反的结果,误导决策层的判断,动摇保税区转型的决心。

    其次,如果立法的目的是规范现有保税区,可能会迁就保税区目前的发展状况。为了全面试行而进行的联合调查和以此为依据设计的方案,很可能会从保税区目前的现实状况出发设计各项政策,其结果是试点方案将是适应性的,而不是前瞻性的,保税区很可能会沿着现在的产业格局和模式继续发展,难以实现向自由贸易港区的功能转型。

    第三,保税区新的发展目标和功能定位是否能够实现、运行效果到底会如何等都未完全明朗的情况下,要制定出一个全面、规范、现实可行的保税区法令会比较困难。

    保税区功能转型在试点过程中可能会遇到四个难点。一是中央政府压力较大。选择一个保税区做试验,会引起各地政府间的竞争,中央政府会受到很大压力。但是,保税区试点和其他试点又有所不同,真正能够发展成为自由贸易港区的不会很多,在选择试点对象时必须非常慎重,要严格控制,如果试点对象过多,就失去了试点的意义。

    二是试点成本较高。单独试点的成本会较高,因为即使一个保税区试点也要设计一套完整的政策,要动用各部门的力量。在没有统一法律法规的情况下,需要国务院领导同志亲自主持、协调。

    三是地方政府协调能力能否保证功能转型的顺利实现。试点政策需要地方机构执行,地方政府能否协助执行机构、有效实施试点方案,是整个试点的重要环节。港口划归地方后,能否合理规划,调动港口与保税区双方的积极性,实现港区一体,也是对地方政府的一个考验。

    四是能否正确评价试点效果。一些外部因素可能影响试点效果,如国内地区间的市场分割造成周边地区港口的非市场竞争,会人为分散保税区物流量。

    尽管存在上述困难,但在人大上提交关于保税区(或自由贸易港区)的立法提案是很必要的,因为这能够引起中央和地方政府的重视,使试点和立法同步进行,一旦试点成功,体制、机制和政策等就能够通过法律形式固定下来。


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