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什么阻碍竞争?
张军扩 李布

2013-07-12

    无论内资还是外资企业,只要企业的行为(如并购)形成了垄断,破坏了市场的竞争性,就应通过《反垄断法》来加以制约;如果没有构成对竞争性的危害,就应是《反垄断法》所允许的

    与西方发达国家相比,现阶段中国面临的制约市场竞争的主要问题和竞争政策的主要任务,具有很大的特殊性。行政性垄断、经济性垄断和不正当竞争问题同时存在,错综复杂。竞争政策必须全面顾及这些问题,并针对不同类型的问题采取不同对策;既要通过《反垄断法》立法和执法规制典型的经济性垄断问题,更要加快改革,从体制根源上解决行政性垄断和不正当竞争问题。

    体制变革背景下竞争政策的特殊性

    从理论上讲,竞争政策的概念有广义和狭义之分。狭义的竞争政策专指反垄断的法律、法规、政策工具和政府架构,而广义的竞争政策除了狭义的竞争政策所涵盖的内容,还涉及私有化、放松管制、补贴政策、国际贸易政策及外国投资政策等一系列法律、法规、政策和制度安排。

    竞争政策的根本宗旨,是通过维护和促进竞争,提高经济效率,增进社会福利。但是,对于不同的经济体制背景、经济发展阶段和文化传统而言,制约市场竞争的主要问题会有所不同,因而竞争政策所面临的主要任务也会有所不同。比如,西方发达国家市场经济体制比较成熟,法律体系比较健全,政府行为比较规范,因此,行政性垄断和不正当竞争问题一般相对较轻;但由于其经济发达,企业规模较大,市场集中度较高,所以经济性垄断问题一般比较突出,竞争政策的重点一般也放在规制这类垄断行为上。

    但对于从计划体制向市场体制变革的经济而言,情况有很大不同。体制变革初期,核心问题不是治理不正当竞争,更不是反垄断,因为这时连竞争都没有,更谈不上不正当竞争和经济性垄断。此时竞争政策所面临的首要问题和任务,显然是如何打破计划体制和引入竞争。随着竞争机制的引入,不规范、不正当的竞争行为会随之出现,竞争政策也需要及时对其做出反应。至于经济性垄断问题,只有在市场经济水平达到一定程度以后,才会变得突出,才需要竞争政策予以重点关注。

    显然,对像中国这样处于体制变革过程中的经济体来说,广义的竞争政策概念更为合适。因为中国促进和维护竞争所面临的问题,决不仅仅是反经济性垄断,有时(比如在体制变革初期)甚至主要不是反经济性垄断,而是引入竞争机制和治理不正当竞争行为;竞争政策所面临的任务,也不仅仅是制定和执行《反垄断法》,而是涉及政府职能转变、市场规则建立及企业制度改革等内容更为广泛的制度变革过程。
 
    中国反竞争行为的现状

    当前中国面临的主要反竞争行为中,行政性垄断、不正当竞争和经济性垄断并存。初步判断可知,与经济性垄断相比,当前行政性垄断和不正当竞争行为更加普遍,问题更加严重,对竞争秩序的破坏性也更大;从发展趋势看,经济性垄断问题会越来越普遍,越来越严重,对市场竞争的危害也会越来越大。

    ——行政性垄断。行政性垄断是指各级政府及其所属机构运用行政权力,实质性地干涉、限制或消除市场竞争的行为。当前行政性垄断主要有三种情况。一种是一些产业领域改革不彻底或不到位,原有的国家或国有垄断没有完全被打破,竞争局面尚未真正形成。比如能源、电信、金融等重点或基础产业领域,虽然形成了若干竞争主体,但由于种种原因,形式的变化大于实质的变化,充分有效的竞争还远未形成。而在铁路、邮政等领域,国有独家垄断的状况基本没有改变。虽然这样的产业数目并不多,但由于其属于基础或关键产业,因此影响很大。另一种情况是一些地方政府利用行政权力搞地方保护。第三种情况是政府行业主管部门或行业协会运用行政权力,进行旨在限制竞争的价格限制或产量限制。

    ——不正当竞争。《反不正当竞争法》对假冒或仿冒、侵犯商业秘密、虚假宣传、不正当有奖销售、诋毁商誉、商业贿赂等六类不正当竞争行为明令禁止。但是,由于我国经济处于体制转轨过程中,企业和个人的守法意识和商业道德尚未真正建立,加之在制造业领域存在较为严重的生产能力过剩,企业生存竞争十分激烈,因此直到目前为止,不正当竞争行为在许多制造业领域,特别是其中的中小企业中仍然相当普遍,严重损害了市场竞争的秩序和效率。

    ——经济性垄断行为。就我国现状而言,在三种典型的经济性垄断行为即限制竞争性协议、滥用市场支配地位和企业合并当中,限制竞争性协议是相对较为普遍和较为严重的企业垄断行为。其原因在于:第一,我国市场经济发展处于相对较低的水平,企业特别是私营企业规模一般较小,而市场规模巨大,单个企业一般难以形成市场支配地位,更谈不上滥用;第二,我国企业滥用市场支配地位的行为,大多发生在公用事业等国有垄断行业及行政权力干预形成的其他大型国有垄断企业当中,这实际上属于行政性垄断的范畴;第三,由于企业规模一般相对较小,加之国内市场的国际化在不断发展,企业合并行为一般也不会对市场的竞争性构成大的威胁。

    需要明确的是,《反垄断法》作为市场经济的根本性法律,其目的在于创造一个公平有序的市场环境,规范的对象包括中国领土上的所有企业,无论是内资还是外资企业。只要企业的行为(如并购)形成了垄断,破坏了市场的竞争性,就应通过《反垄断法》来加以制约;而如果没有构成对竞争性的危害,就应是《反垄断法》所允许的。

    完善竞争政策的几点对策

    第一,全面把握现阶段中国竞争政策面临的问题和任务。我们不仅面临市场经济情况下典型的经济性垄断问题,也面临转轨经济背景下特殊的行政性垄断问题和严重的不正当竞争问题,这与西方发达市场经济国家有很大的不同。竞争政策必须全面考虑这些问题,并针对不同类型的问题采取不同的对策。

    第二,通过深化改革加大治理行政性垄断的力度。行政性垄断是当前对市场竞争的最大制约。把行政性垄断纳入《反垄断法》加以明确禁止是必要的,有助于这一问题的解决。但要根本解决行政性垄断问题,只能依靠深化改革,继续扩大竞争的领域和深度,特别是加大对垄断行业改革力度。凡是适合市场机制发挥作用的领域,都要打破垄断,引入竞争。同时,要合理界定政府职能,改革政府管理体制,规范政府行为,从源头上治理行政性垄断问题。

    第三,注重解决不正当竞争的深层原因。针对严重危害市场秩序的问题开展一些专项整治行动是必要的,但同时应当重视制度建设,加大治本工作力度。比如社会信用体系建设,企业治理结构建设以及执法体系的完善和协调等。

    第四,在保证质量的前提下加快《反垄断法》立法进程。从已有的《反垄断法》(送审稿)来看,虽然其基本框架和基本内容符合市场经济一般要求,也在很大程度上考虑了中国的实际,但总体来看,许多规定过于笼统,缺乏可操作性。《反垄断法》是市场经济的根本大法,应当具有足够的权威性和稳定性。与其在准备不足的情况下草草出台,不如在对有关问题进一步深入研究以后再做决定。

    第五,加强在竞争政策方面的国际协调与合作。随着中国经济与世界经济联系越来越紧密,中国需要在竞争政策方面与其他国家和国际组织建立对话机制,加强协调与合作,并广泛吸收国外成功的立法和执法经验。

    第六,加快竞争政策研究和执法人才的培养。■

    (作者张军扩为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长、研究员,李布为国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员)


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