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丁宁宁:后危机时代的中国财政政策(下)
丁宁宁

2011-03-31

    3、中国政府财政能力的可持续问题

    财政能力的可持续取决于3个因素:赤字、债务水平和提高收入的能力。

    在采取了空前的扩张性财政政策以后,2009年的中国中央财政财政赤字增加到7500亿元,2010年的中国中央政府财政赤字准备控制在8500亿元,均在国际公认的安全线(GDP的3%)以内。累计国债余额2009年为60238亿元,2010年预计增加到71208亿元,远低于国际上公认的安全线[19](GDP的60%)。

    国际上对中国政府的财政赤字一般没有疑问,有疑问的是中国政府的债务问题。但是,包括地方政府隐形负债[20]和政策性金融机构发行的金融债[21]在内,各种国际机构对中国政府负债水平的最高估计也不到GDP的60%。

    况且,目前中国政府财政收入占GDP的比重不过30%左右,还没有达到发展中国家的平均水平(GDP的35%),远低于发达国家40%以上的水平。即使保持目前的收入比例不变,由于中国经济的良好增长势头,财政增收的余地还是有的。

    因此,如果形势需要,按照国际公认的标准,中国政府完全有能力进一步采取扩张性的财政政策来刺激经济。

    三、后危机时代中国财政政策的主要关注点

    在国际经济前景不确定,国内经济恢复增长,财政债务水平上升的情况下,中国财政政策在后危机时代的主要任务,是在增强中央财政自身能力的同时,保持国内经济的稳定、健康、可持续发展。主要的关注点有以下4项:

    1、进一步推进税制改革

    自1994年税制改革以来,中央财政收入占国民收入的比重稳步提高,增强了中央政府的宏观经济调控和承担社会公共职能的能力,但企业的整体税负并没有增加。国际金融危机发生的2008年,中国合并了内、外资企业的所得税,统一按25%的标准征收,适应了加入世贸组织以后“平等竞争”的要求。2009年,中国全面实现了生产型增值税向消费型增值税的转变,企业固定资产中所含的增值税得到了抵扣,进一步减轻了企业负担。2010年5月,资源税“从量计征”改为“从价计征”的试点开始在新疆进行,有利于资源节约和环境保护。财产税和个人所得税的改革方案正在研究之中。下一步的税制改革要继续坚持“规范税制,严格征管”的原则,逐步推进财产税和个人所得税改革,目标是降低居民收入差距,增加政府的财政收入。

    2、重建政府预算制度

    上个世纪80年代的财政“分灶吃饭”,调动了地方政府的积极性,开创了中国改革开放的新局面。但是30多年来,在经济快速发展的同时,地方之间、城乡之间的经济发展和居民收入差距迅速拉大,给政府公共服务均等化和社会保障制度建设带来了很大困难。1994年税制改革以后,随着中央财政能力的增加,转移支付的水平也不断提高。但由于“分灶吃饭”的影响,预算制度不规范,临时性的专项过多,转移支付的随意性大,难免导致苦乐不均和财政资金的浪费。为了解决社会保障制度“碎片化”和国有企业资产管理不规范问题,政府预算制度也需要进一步细化。长远来看,只有确立以公共预算为主,社会保障预算和国有资本预算为辅的三级预算制度[22],才能更好地处理中国工业化、城市化过程中出现的各种经济矛盾和社会问题。

    3、财政政策要注重结构调整和制度建设

    从亚洲金融危机的经验看,中国“积极”[23]的财政政策坚持了7年(1998年~2004年),2005年才转变为“稳健”的财政政策。当然,这个“积极”也有“度”的区别,并非一定要推出什么新的“4万亿”计划,但是轻言退出是不可能的。大规模的基础设施建设告一段落后,财政资金的退出还有可能。诸如公共卫生、农村合作医疗、义务教育等公共服务体系的完善,财政一旦投入资金,是很难退出的,只能通过重建预算制度加以规范。

    a、注重经济结构调整与产业升级

    扩张性财政政策的投资重点虽然是公共基础设施,但也有一个产业选择和技术路线问题。90年代以来中国高速公路里程增加,促进了汽车工业及相关行业的发展,2005年以轮轨技术为基础的高速铁路建设,将不仅有利于中国的城市化,促进重型机械制造业、电子信息服务业的技术进步,而且将加快中国原材料工业产品的升级换代。与此同时,财政投资还应向基础科研和教育领域延伸,以适应国民经济结构调整和产业升级的需要。

    b、加快社会政策领域的制度建设

    中国的老龄化社会已经到来,但工业化、城市化过程还在继续;在“未富先老”的情况下,相当一部分民众还游离于社会保障体系之外。因此,中央财政资金向“民生”倾斜的重点,应当放在“低水平,广覆盖”的社会安全网建设上;包括廉租房、妇幼保健、义务教育、公共卫生、基本医疗、老年人生活保障等。这不仅有利于缩小城乡差别,消除居民的后顾之忧,促进消费品市场和生活服务业的发展,而且有利于中国社会的长期稳定。

    4、控制债务规模,加强风险防范

    虽然中国经济本身并不需要继续实行扩张性的财政政策[24],而且随着中国经济的快速发展,财政收入规模不断扩大,财政负债水平会自然降低;但是面对不确定的国际经济形势,还是需要未雨绸缪,多做一些准备,以应付可能发生的任何情况。因此,在进一步推进税制改革、重建预算制度的同时,不仅要将政府的债务规模控制在合理的范围内,而且要尽可能地留有余地:采取有效措施,清理地方政府的隐性债务和各种政策性的金融债。中国经济的稳定发展,就是对国际社会的最大贡献。

    备注:

    [1] 2008年中央财政赤字1800亿元,2009年中央财政赤字7500亿元,2010年的中央财政赤字准备控制在8500亿元

    [2] 中央财政国债余额2008年末为53271.54亿元,2009年末增加到60237.68亿元,2010年末预计将达71208.35亿元。

    [3] 2009年由于出口下降,1季度商业银行外汇贷款减少85亿美元,比上年同期减少了573亿美元(2008年1季度商业银行外汇贷款增加488亿美元)。

    [4] 根据媒体上的公开资料,目前美国铁路的营运里程为26万多公里。

    [5] “客运专线”,即专门用于旅客运输的轨道交通工具,包括轮轨和磁悬浮技术。

    [6] 铁路的固定资产投资包括基本建设、更新改造和机车车辆购置三部分内容。

    [7] “高速铁路”,这里指专门用于旅客运输、基于轮轨技术的高速轨道交通工具。

    [8] “三农”指农业、农村、农民。中央财政预算安排的内容包括提高农业综合生产能力的支出、农村基本建设支出、农业补贴、农村社会事业支出4部分。

    [9] 根据2010年的政府工作报告,2009年的实际完成额为7253亿元,增长21.8%。

    [10] 目前中国农村敬老院的服务对象是“鳏寡孤独残”的老年人,一般老年人还是依靠子女照顾。

    [11] “工业品下乡”政策还包括对农民购买农机具的财政补贴,2009年为130亿元(是2008年的2.25倍)。

    [12] 汽油车低于国1标准,柴油车低于国III标准,各地区执行标准有一些差别。

    [13] 国际上一般认为政府债务占GDP的比重的安全临界点是60%以下。国际货币基金组织(IMF)2010年5月15日发布的财政回顾报告披露:发达国家的公共债务在GDP总额中所占的比例,有可能在2015年以前从2007年的73%上升至110%左右。

    [14] 中国2009年度的进、出口总额分别下降了16和11个百分点。

    [15] 中国计划部门的特殊语言,意思是经济增长速度降到8%以下。其实8%的增长速度是根据90年底每年的新增劳动力就业的需要算出来的,目前由于计划生育效果显现,即使低于这个速度,也不会导致新增劳动力的失业。

    [16] 2009年中国的外汇储备余额超过了2万亿美元,已经连续4年位居世界第一。

    [17] 2008年底,中国65岁及以上人口10956万人,占总人口的8.3%,比上年上升了0.2个百分点。;60岁及以上人口15989万人,占总人口的12%,比上年上升了0.4个百分点。

    [18] 《中国经济仍具快速增长潜力》李善同、侯永志、翟凡,人民网>财经>宏观,2000年7月12日

    [19] 以上数字均来自中国全国人民代表大会网站的政府决算报告。

    [20] 银监会刘明康主席透露称其规模约为7.38万亿。

    [21]根据高盛的测算,约占GDP的6%。

    [22]即中央预算、省(自治区、直辖市)级预算、县(市)级预算。

    [23]“积极”,即扩张性的意思,“稳健”的意思是“中性”。

    [24]中国人民银行2010年10月20日将存贷款基准利率上调0.25个百分点。


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