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丁宁宁:后危机时代的中国财政政策(上)
丁宁宁

2011-03-31

(本文系国务院发展研究中心社会发展研究部原部长丁宁宁2010年11月16日在日本东京为野村财团组织的宏观经济研究会而准备的论文。)

    摘 要:中国扩张性财政政策取得显著成果的主要原因是因为中国处于较低的发展阶段,政府在基础设施建设、公共服务和私人服务领域有更多的活动余地。在世界经济复苏前景不明,国内经济恢复增长和财政债务增加的情况下,中国财政政策在后危机时代的主要任务是:在增强政府财政能力的同时,保持国内经济的稳定、健康、可持续发展。

    2008年国际金融危机发生以后,由于国际市场需求疲软,出口迅速下降,国内投资萎缩,大量企业亏损,保持了连续7年高速增长记录的中国经济曾经面临十分严峻的局面。在危机面前,中国政府迅速调整了自己的宏观经济政策,转变为适度宽松的货币政策和积极的财政政策。其中广为人知的是中国总理宣布的投资4万亿元的重点项目建设计划。目前,上述政策措施的效果已经开始显现,中国经济从2009年的下半年已经开始恢复增长,2010年的中国经济增长速度有可能接近10%。

    一、中国扩张性财政政策取得明显成效的原因

    对于一个以低端制造品出口为主、出口依存度超过30%的国家,金融危机带来的冲击无疑是非常大的。中国政府所采取的货币政策和财政政策,并没有超出国际经济学界的预期。但是与其他西方国家相比,中国扩张性财政政策的效果似乎更为明显。

    1、主观上的原因可以归结为两点。一是财政政策的扩张力度大,二是货币政策对财政政策的积极响应。

    a、以中央财政承担重点项目建设计划中的11800亿元投资为例:2008年四季度紧急下达了第一批1080亿元;2009年分四次(1300亿元、700亿元、800亿元、2000亿元)下达了4800亿元;其余6000亿元在2010年上半年已经基本下达完毕。实际的年度计划安排为:2008年四季度1030亿元,2009年4875亿元,2010年5895亿元。也就是说,在短短的两年零一个季度的时间内,所有的11800亿元投资已经下达、计划安排完毕。在中国的重点项目投资中,中央财政投资一般是作为基础性的资本金,具有重要的投资引导作用。中央投资的迅速到位,加快了重点项目的启动,带动了其他方面投资的跟进,对扭转总需求下降、经济增长速度下滑的不利局面,起到了中流砥柱的作用。当然,政府为此也付出了很大代价:中央财政赤字持续增加[1],中央政府的负债水平逐年提高[2]。

    b、在国际金融危机的阴影笼罩下,政府投资很难带动私人资本的投资,中国也不例外。中国与其他国家的区别在于:银行在项目融资领域一直扮演重要的角色。原四大国有银行商业化改革以后,这一特点没有发生大的变化。在全世界银行都面临资金短缺的时候,中国各大银行却拥有充足的资金储备。原因一是前些年的国有银行商业化过程中,政府为它们补充了必要的资本金;二是中国人的储蓄习惯给各大银行带来了充足的现金流。因此,在重点项目计划确定、财政投资到位以后,各大银行立刻积极跟进。2009年1季度,商业银行贷款增加4.58万亿元,比上年同期多增加25万亿元[3],有力地支持了政府的财政扩张政策。2009年全年,商业银行贷款增加9.59万亿元,同比多增加4.69万亿元。但银行的财务状况并没有因此而恶化。其中一个重要原因是:2009年的居民户存款增加4.28万亿元,财政存款增加的4368亿元,二者相加超过了贷款的增加额。

    2、客观上的原因是中国与西方国家处于不同的发展阶段,政府在公共基础设施建设、公共服务和私人消费领域的拓展空间更为广阔。

    从某种意义上讲,一个国家的工业化水平或发展阶段可以用人均钢铁拥有量来衡量。联合国环境规划署最近公布的《社会中的金属》报告显示:美国的人均钢铁拥有量为11~12吨,中国的人均钢铁拥有量仅为1.5吨左右,仅相当于美国的大约八分之一。在较低的发展阶段上,无论是公共基础设施、公共服务还是私人消费领域,政府的扩张性财政政策更容易发挥作用。以下我们举3个例子来说明。

    a、公共基础设施(以增加铁路建设投资为例)

    2004年中国政府制定了《中长期铁路网规划》,2020年全国铁路营业里程的目标为10万公里[4],其中客运专线[5]1.2万公里。2008年,根据国家综合交通体系建设的需要,上述目标分别调整为12万公里和1.8万公里。

    国际金融危机发生以后,中国政府加大了对铁路建设的投资力度,上述规划目标有望提前实现。铁道部的公报显示,2009年,全国铁路固定资产投资[6]的实际完成额为7013.21亿元,比上年增加2865.79亿元、增长69.1%,相当于“九五”和“十五”10年投资总和的80.3%。其中基本建设投资6005.64亿元,增长77.9%;更新改造226.81亿元,同比增长了10.4%。两者相加,铁路建设方面的总投资为6232.45亿元,同比增长73%。2010年,全国铁路计划安排固定资产投资8235亿元,其中基本建设投资7000亿元,比2009年的实际完成额分别增加了17.4%和16.6%。“十二五”期间,由于高速铁路[7]和城际客运专线的陆续开工,上述投资强度不仅会继续保持下去,还有可能进一步提高。

    中国东部地区人口密度高,城市规模大,彼此之间的距离近,居民收入增长迅速,有利于高速铁路的发展和投资的回收。“十一五”规划实施以来,中国高速铁路从零开始,目前投入运营里程已达7055公里,包括既有线提速达到或超过200公里/小时的线路2876公里,目前建设之中的高速铁路有1万多公里。今后3年,中国将建成42条以上最高时速超过250公里的客运专线,总里程将达1.3万公里。高速铁路的发展,将根本改变目前中国节假日期间出行难的状况,不仅有利于中国的工业化、城市化,促进城乡、区域协调发展,而且有利于资源节约型和环境友好型社会的建设;同时可以促进就业,带动产业结构升级,释放中国普通铁路的货运能力。

    b、公共服务领域(以增加对“三农”[8]的预算投入为例)

    目前中国农村人口的比重仍在60%左右,人均收入不到城市的三分之一。“包产到户”以后,中国大部分地区以集体经济为基础的农村福利保障体系名存实亡,诸如义务教育、合作医疗、养老助贫的保障责任逐步转移到政府身上。由于地区经济发展不平衡,地方政府之间的财政能力相差很远,地区之间的福利保障水平差距很大。本世纪以来,中央政府推行农村公共服务均等化政策,加大了对中西部地区的补贴,情况有所好转。

    国际金融危机发生以后,中国政府为了稳定粮食生产和扩大内需,进一步增加了对“三农”的预算投入。2009年,中央财政预算安排“三农”方面的支出7161.4亿元,比上年增加1205.9亿元,增幅达20%[9]。其中用于粮食、化肥、农药、种子、农机具的补贴1230.8亿元;用于发展现代农业和提高农业综合生产能力方面的支出2642.2亿元;用于农村社会事业发展方面的支出2693.2亿元。2010年,中央财政预算安排“三农”方面的支出8183.4亿元,比上年又增加了930.3亿元,增幅达11%。

    上述措施稳定了中国的粮食生产,加快了中国农村,特别是中西部地区农村基础设施和公共服务状况的改善。

    2010年的政府报告显示:2009年,中国新建和改造农村公路38万公里,新增和改造农村电网线路26.6万公里,新增6069万农村居民喝上了洁净水,80万户农村危房得到改造。农村新型农村合作医疗参合人数增加到8.3亿人,财政补助标准达到人均80元,基本上实现了对农村人口的全覆盖。全国近1.5亿义务教育阶段学生免除全部学杂费和免费教科书的政策目标提前1年实现。中西部地区1120万名家庭经济困难的中小学寄宿生获得了政府生活费补助。大部分地区的农村敬老院[10]已由乡镇政府接管。

    中国政府的上述努力,不仅增加了农村居民的安全感,保持了中国农村生产资料市场和消费品市场快速增长的势头,而且有利于青少年的成长和未来国民素质的提高,为下一步工业化、城市化打下了坚实基础。

    c、私人消费领域(以工业品下乡和耐用消费品以旧换新政策为例)

    由于中国经济发展水平低,居民储蓄水平高、消费倾向比较保守,中国政府为了尽快改变出口下降导致的消费品市场需求不足的状况,将扩张性财政政策扩大到私人消费领域,收到了“四两拨千斤”的效果。

    c1.在农村地区实行的“工业品下乡[11]”财政补贴政策。

    2008年底,中国政府决定:2009年对农民购买家电产品及摩托车安排财政补贴资金200亿元,按产品销售价格的13%给予补贴;对农民报废三轮汽车和低速货车换购轻型载货车以及购买1.3升及以下排量的微型客车,安排财政补贴资金50亿元,给予每辆车3000元至6000元的一次性补贴。

    据有关部门初步统计,2009年政府为“家电下乡”实际发放补贴资金75.4亿元。销售各种家电3450万台,销售金额647亿元。在增加家电市场销售量的同时,也提高了农民的生活质量。农民购买汽车的情况也有很大改观,2009年农村汽车销售超过了200万辆,比2008年增加了85%。在政府补贴政策的影响下,2009年的中国农村社会消费品零售总额突破了4万亿元,同比增长15.7%,增长幅度自1986年以来首次超过城市。

    2010年,中央财政继续对“工业品下乡”实行补贴政策,并加强了对家电下乡产品的质量保证和售后服务工作的监督检查,使农民不仅“买得起”,而且“用得上”。同时研究、落实家电下乡的新增补贴品种工作,进一步扩大农村市场的需求。


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