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丁宁宁:邮政改革三年回顾
丁宁宁

2008-11-19

    2005年7月,国务院通过的邮政体制改革方案为“一分开、两改革、四项措施”。“一分开”指邮政领域内的政企分开:“两改革”即改革邮政主业,改革邮政储蓄:“四项措施”则是指建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制。

    从总体上看,这个方案还是不错的,特别是将邮政定性明确表述为“邮政业是国家重要的社会公用事业,邮政网络是国家重要的通信基础设施”,切合实际。三年以后,当上述改革已经“尘埃落定”的时候,终于可以冷静地对相关改革内容进行一番讨论了。

    “一分开”权责尚需分清

    政企分开并没有改变邮政集团公司的行政性垄断地位。问题的关键在于:谁来负责网点规划,谁来制定邮政资费标准,谁来核定对邮政的财政补贴?

    众所周知:国土面积只有我国三分之一,人口规模和我国类似的印度,邮政网点数为150000个。而改革开放30年来,我国的邮政网点数却从76000个下降到65000个。这与提高普遍服务水平的要求是相悖的。如果承认邮政是政府提供的一项基本公共服务,则邮政网点就是保证该项服务的公共基础设施,其规划和建设就应当是政府的责任。特别是政企分开后,为了防止邮政网点的进一步萎缩,邮政网点的规划责任应当归国家邮政局,邮政集团公司只承担建设和维护的责任。

    既然邮政是政府为公民提供的一项基本公共服务,则邮政资费就不应仅仅是根据资产保值增值的原则来确定的,还必须考虑该国普通民众的承受能力。由于邮政服务具有典型的行政性垄断特征,限制了市场机制在价格形成中的作用,邮政资费的确定,就不能只听邮政集团公司的一家之言,而应采取国外通行的邮政资费审查委员会的做法。邮政集团公司的调价申请,必须通过由政府代表(国家邮政局)、用户代表、集团公司代表组成的专家委员会的审查,才能上报国务院审定、公布。

    在我国目前邮政网点少、总体服务水平低、邮政资费受政府控制的情况下,要求邮政集团公司在短期内盈利是不现实的。政府提供补贴的目的,不仅仅是弥补经营性亏损,还包括加快邮政网点建设,提高普遍服务质量。在邮政“投递到户”目标实现以前,不管是否作为出资人,财政都要向邮政集团公司提供补贴,但是在邮政集团公司垄断专营的情况下,该项补贴不能由财政部或邮政集团公司说了算,而是应当引入第三方审查机制,由承担监督和网点规划责任的国家邮政局来核定补贴。

    “两改革”目标亟待明确

    与其他公共服务领域类似,我国邮政改革和邮政储蓄改革一直打着市场化的旗号。问题是:市场化能解决中国邮政网点不足,普遍服务水平低下的问题吗?

    1998年邮政与电信分家时,要求邮政系统在3年内盈利的方案,其出发点是尽快取消财政补贴。这种“只见钱,不见人”的做法,忽视了政府的公共服务责任,无视我国邮政网点不足、普遍服务水平低下的事实。其结果是逼着邮政进一步收缩营业网点,降低普遍服务质量,将注意力集中于城市“高端”客户和非邮业务的扩展上。邮政集团公司组建以来,虽然推行了三项制度改革和主辅分离,但是在如何保证邮政网点建设赶上城市化步伐,如何为农村及偏远地区服务方面还很少建树。

    在邮政主业改革问题上,目标究竟是提高普遍服务水平,还是争取近期内扭亏为盈?二者之间存在着明显冲突。如果是前者,就应当以网点建设为中心,以城乡投递到户为目标,缩短邮件在途时间,提高邮件投递准确率。如果以后者为目标,就必然要淘汰亏损网点,将服务重点集中于“优质”客户身上,实行“优质优价”,把有限的资金投向其他盈利的非邮领域。欧洲邮政的自由化改革,是在普遍服务能力饱和的基础上进行的,世界上并无普遍服务能力不足条件下邮政改革成功的先例。

    邮政储蓄银行由邮政集团公司控股、财务上与邮政业务分账管理的改革模式,符合目前的中国国情。问题在于今后的发展方向是依托邮政,以普通民众为主要服务对象呢,还是尽快向一个全能型的商业银行方向发展呢?如果是前者,当然可以更好地为广大农村居民和城市流动人口服务,但难免会遇到资金运用上以批发业务为主,总体经济效益不高等难题;如果是后者,则必然要走追求利润最大化、收缩营业网点、力争整体上市、逐渐脱离邮政的路子。何去何从,集团公司领导想好了吗?

    “四项措施”如何落实?

    四项措施(建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制)中,最后一项前面已经说过了应当如何去做,这里只分析其它三项。

    建立普遍服务机制,首先要搞清楚什么是普遍服务,什么是机制?邮政的普遍服务,即为所在国不同地域、不同民族的城乡居民,提供的便捷、安全、廉价的信函递送等邮政基本服务。邮政的普遍服务水平,是一个国家政权是否巩固、运行是否正常、社会秩序是否稳定的重要标志。对于中国这样一个地区、城乡发展差别大的多民族大国来说,只有确保邮政网点的合理分布、投递资源的合理分配,以及邮政职工的合理薪酬,才能保证邮政普遍服务目标的实现。这就是保证邮政普遍服务的内在机制。

    所谓特殊服务,指的是邮政的“通政”功能。从这个意义上讲,邮政本身就是国家机器的有机组成部分。因此,邮政只能由政府开办。作为一种同时为政府和居民提供的公共服务,邮政可以企业化经营但不能私有化。尽管电子通讯已经取代了邮政的部分功能,但是各种公文原件,至今仍然是政府依法行政的根据。要保证国家政令畅通,就必须保证政府的文件和公告及时送达各级行政机构和所有的居民点。所谓完善机制,即邮政为此付出的经济代价,政府有责任给予必要的补偿。

    无论从普遍服务还是从特殊服务角度讲,邮寄品的安全都是邮政行业的生命线。这里的安全有两层含义:一是保证信函的内容不被第三方知晓,这不仅保护了公民的通信秘密,也保护了政府的国家机密。二是在递送过程中,要筛选出有危害性的物品。要强化安全保障机制,首先是要提高邮政职工的专业素质,第二要增加安全检查的手段,第三是强化邮政主渠道地位,扩大邮政监督范围。

    中国邮政改革应当以谁为师?

    从上个世纪80年代以来,世界上的邮政改革已经进行了两轮。最热闹的是欧洲,市场化改革成效显著的只有德国和荷兰,但中国邮政改革却难以德国为师。

    德国邮政市场化改革的基本经验,首先是整顿邮电分离以后的邮政业务。通过引入先进技术,降低成本,提高效率而扭亏为盈,实现了国内的业务升级;第二是在联邦政府的支持下,通过出售德国邮政25%的资产筹集资金,购并了包括美国敦豪(DHL)在内的30多家速递、物流公司,实现了业务的全球化布局;第三是启动内部的“星”工程,将德国邮政整合成为集邮政、速递、物流为一体的无缝连接的国际化大企业,并开始向利润更高的全球采购和外包服务领域转型,占领业务制高点。

    但德国国土面积为仅35.7万平方公里,人口约8300万,整顿后的邮政职工人数从39万下降到25万人,网点数从3万个下降到1.4万个。中国国土面积是德国的26.9倍,人口数是德国的16.9倍,邮政在岗职工却只有40万人,人均网点数还不到德国的三分之一。在这种情况下,盲目模仿德国邮政“精兵简政”的经验,不仅提高不了中国邮政的效率,还会进一步降低目前的普遍服务水平。连自己国内的事情都办不好的中国邮政,自然也不可能具备德国邮政那种拓展全球业务的眼光和能力。

    如果考虑国土面积和人口规模两个因素,与中国最具可比性的国家是俄罗斯、印度和美国。俄罗斯邮政市场化以后又重归国有独资企业。印度邮政在市场化问题上长期按兵不动。美国邮政业务量约占全球总量的40%,在邮政改革上一直领先世界同行。投递到户、地区邮政编码、自动邮件分拣机、优先邮件服务等,都是美国邮政率先推出的。但迄今为止,美国邮政仍然是一家联邦政府的独立机构,董事会的11个成员中的9名要美国总统来任命。

    邮政网点建设应纳入政府规划

    邮政与其他信息联络手段的区别是实物递送。不管现代交通技术如何突飞猛进,邮件的最后一公里还是要靠邮递员。因此,邮政网点的密度决定普遍服务的质量。

    我国目前正处于快速城市化阶段,城乡格局的迅速转变,对邮政的普遍服务提出了严峻挑战。老城区被拆除的邮政网点得不到合理补偿,新城区的商业开放模式未考虑邮政的需要;农村的邮政网点因人口减少而亏损扩大,但由于人口流动的不确定性又难以取消。连北京、上海这样的国际性大都市,不仅几万、十几万人的新建住宅小区未设邮政网点,而且出于短期商业利益的考虑,许多老的宾馆和写字楼的邮政代办点也被取消了。这些问题的解决,靠邮政集团公司和各级政府去谈判是没有希望的。

    随着交通运输行业的市场化改革,国营航空公司、水运企业、公路运输公司以至铁道部都不得不考虑本公司、本部门的经济利益。一些机场、港口、公路、铁路交通枢纽的建设规划中,没有顾及邮政的需要,没有为邮政转运、分拣中心预留空间。这种情况并没有因国家邮政局并入交通部而有所改变,且由于邮车挂上了物流标志,及邮政航空机队的出现而进一步加剧。但是,任何一个国家的邮政都不可能单打独斗地解决邮件运输问题。离开了交通行业的整体协作,邮政亏损只会进一步加剧。

    既然邮政网点属于公共基础设施,邮政网点的建设就应当纳入政府规划,而不为各种局部的商业利益所左右。虽然目前我国城市土地大都采取了拍卖方式出让,宪法上“城市土地归国家所有”的规定却没有变。因此,纳入各级政府规划的邮政网点建设,完全可以采取零地价方式,或者在法律上将其规定为开发商责任。随着技术进步和城乡格局的变化,为了提高普遍服务质量,现有的邮政网点也需要调整。但是此类调整也不可能依靠市场机制来自发地实现,还是需要各级政府的支持和帮助。

    普遍服务是国家利益之所在

    近年来,全球化的浪潮一浪高过一浪,但不同国家之间的利益冲突依然存在。尽管欧洲放开邮政专营的呼声很高,但没有一个国家的邮政敢放弃普遍服务责任。

    事实上,就连唱开放邮政市场高调的德国,本国邮政的信函业务仍占有93%的市场份额,其他1000多家经营邮政业务公司的信函市场份额不过7%。根据德国邮政监管机构提供的最新数据,欧盟部分成员国邮政企业信函市场占有率分别是:法国、意大利、瑞典、荷兰为100%,英国99%,西班牙90%。由此可见,口头上的放开邮政专营,与保护本国邮政主渠道地位的措施相得益彰,各有各的用途。前者是为了打入外国的邮政服务市场,后者由于涉及国家根本利益,所以只做不说。

    中国民众深知海关、邮政被外国人控制的利害,不可能长期容忍外国企业蚕食中国邮政业务的行为。某些国际物流巨头所谓“私人信函除外”的说法。无论从法理上还是国际惯例上都站不住脚,国内坚持邮政专营的声音从来没有停息过,因为这关系到中国的国家主权。中国政府提出科学发展观和以人为本的执政理念后,邮政法的修改和邮政改革终于有了正确的方向:衡量中国邮政改革成败的唯一标准,只能是普遍服务的水平和质量。

    不管是根据世界贸易组织条款,还是万国邮政公约,邮政专营都是各国政府无可争辩的权力。当然,除外部因素外,中国邮政在工作效率和服务质量上的确还有很多不足之处,需要在今后的工作中加以改进。这不仅需要政府规划和财政的支持,还需要全体邮政职工的集体努力。在整合国内运输资源和完善网点分布的前提下,中国邮政完全可以实现邮件同城24小时、国内48小时到达的目标。在此基础之上,才有可能考虑缩小邮政专营范围,同时在国际实物递送和物流市场争得一席之地。

    结论:

    ● 邮政是各国政府提供的一项基本公共服务。

    ● 政企分开并没有取消邮政普遍服务的责任。

    ● 信函快递必须接受邮政专营的监督和管制。

    ● 邮件递送安全是邮政监管的一项长期任务。

    ● 提高邮政服务质量是参与全球竞争的前提。

    ● 邮政的业务拓展离不开政府的支持和帮助。


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